청와대는 26일 ‘대통령 개헌안’ 발의를 앞두고 3월 20일부터 22일까지 세 차례에 걸쳐 헌법 개정안을 공개했다.

청와대가 3월 20일 1차로 공개한 개헌안은 직접민주주의를 강화하는 내용이 담긴 것이 특징이다. 전문에 부마항쟁 및 5·18 민주화운동, 6·10 민주항쟁 등의 민주이념이 추가됐고, 참정권 부분에는 국민이 직접 법률안을 발의할 수 있는 ‘국민발안제’, 부적격한 국회의원을 임기 중 소환해서 투표로 파면할 수 있는 ‘국민소환제’ 등이 신설됐다.

개정안을 공개하면서 청와대는 “헌정사상 처음으로 권력의 감시자로서, 입법자로서 직접 참여하고자 하는 국민의 요구에 따라 국민이 국회의원을 소환할 수 있도록 하는 규정(국민소환제)과 국민이 직접 법률안을 발의할 수 있도록 하는 규정(국민발안제)을 신설했다”고 밝혔다. 또 “직접민주제 대폭 확대를 통해 대의제를 보완하고 민주주의의 발전에 크게 이바지하리라 생각한다”고 설명했다.

헌법 전문에는 부마항쟁, 5·18 민주화운동, 6·10 민주항쟁을 새로 포함시켜 민주주의 역사를 서술했다. 현행 헌법은 건국 이후 민주화운동으로는 4·19 혁명만 명시하고 있다. 또 전문에 ‘자치분권, 지역 간 균형 발전, 자연과의 공존’ 등도 지향해야 할 사회적 가치로 추가했다.

인권을 강화하는 조항도 포함됐다. 생명권, 안전권, 정보기본권 등 기본권을 신설하고 현재 법률로 명시된 선거권·공무담임권 등을 헌법에 담았다. 천부인권적 성격의 기본권의 경우 주체를 ‘국민’에서 외국인도 포함하는 ‘사람’으로 확대했다. 청와대는 현행 ‘법관에 의해 재판받을 권리’를 ‘법원에 의해 재판받을 권리’로 바꾸는 안도 내놨다.

근로’라는 용어를 ‘노동’으로 바꾸고, 노동자의 권리를 대폭 확대하는 내용도 담겼다. 재계에서 반대해온 ‘동일 노동, 동일 임금’ 원칙이 헌법에 포함됐고, 근로시간과 임금 등 노동 조건 결정 과정의 ‘노사 대등 결정의 원칙’도 새로 도입했다. 특히 공무원의 노동 3권을 원칙적으로 인정하는 내용도 담겼다. 노동 3권은 단결권과 단체교섭권, 단체행동권을 말한다.

지자체를 지방정부로 격상, 지방분권국가 지향
토지공개념 처음으로 명시, 수도조항 신설

3월 21일 2차로 공개한 개헌안은 지방자치단체의 권한 강화를 담고있다. 헌법에 수도 조항을 명문화하고 토지공개념을 명확히 했다.

대통령 개헌안은 현행 헌법 117조와 118조에 간략히 명시된 지방자치 관련 조항을 대폭 늘려 지자체에 ‘행정·입법·재정권’을 주겠다는 내용을 담고 있다. 법률에 저촉되지 않는 범위 내에서 지자체가 조례를 제정하거나 자치세의 종목·세율 등을 정할 수 있게 한다는 취지다. 헌법 제1조에 ‘대한민국은 지방분권국가를 지향한다’는 문구를 명시하고, ‘지자체’에서 ‘지방정부’로 명칭을 바꾸겠다는 내용도 있다.

대통령 개헌안엔 ‘수도를 법률로 정한다’는 조항도 포함됐다. 지난 2004년 헌법재판소는 ‘세종시 행정수도’를 위헌으로 결정했다. 새로운 개헌안이 통과되고 국회가 법으로 ‘수도’를 명문화한다면 위헌 논란은 해결된다.

2차 발표에는 ‘토지공개념’을 명확히 하는 내용도 포함됐다. 청와대는 한정된 자원인 토지 투기로 말미암아 사회적 불평등 심화 문제를 해소해야 하는 것을 도입 취지라고 설명했다. 즉 토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록 명문화해야 한다는 설명이다.

과거 헌법재판소는 토지공개념에 기반을 둔 ‘택지 소유 상환에 관한 법률’, ‘토지 초과 이득세법’ 등에 대해 각각 위헌과 헌법 불합치 결정을 내린 바 있다. 대통령 개헌안은 헌법에 토지공개념을 명확히 기술해 위헌 소지를 없애는 의미가 있다. 

대통령 4년 연임제 채택, 결선투표 도입
총리 국회 권한 대폭 강화

3월 22일 대통령 개헌안의 3차 발표에는 권력구조 및 선거제도와 사법제도가 포함됐다. 3차 발표에는 개헌안에 권력구조 개편의 핵심인 ‘대통령 4년 1차 연임제’가 포함됐다. 또 대선 결선투표제가 신설됐다. 첫 선거에서 과반을 얻은 후보가 없으면 14일 이내에 결선투표를 실시해 다수표를 얻는 후보가 당선된다.

청와대는 개헌안을 발표하면서 “1987년 개헌 시 5년 단임제를 채택한 것은 장기간 군사독재의 경험 때문”이라며 “우리는 촛불혁명을 통해 새로운 대한민국을 열었고, 국민의 민주역량은 정치역량을 훨씬 앞서고 있기에 책임정치를 구현하고 안정되게 국정을 운영할 수 있는 대통령 4년 연임제를 채택할 때가 됐다”고 배경을 설명했다.

대통령의 ‘국가원수’ 지위를 삭제하고 자의적인 사면권을 행사하지 못하게 하는 한편 감사원을 독립기관으로 분리하는 등 대통령의 권한을 대폭 축소·분산했다. 반면 국무총리의 권한을 강화하고 정부의 법률안 제출권 제한과 예산법률주의 도입, 국회 동의 대상 조약 범위 확대 등 국회의 정부 통제권을 대폭 강화했다. 아울러 선거 연령을 만 18세로 하향 조정하고, 선거 비례성 원칙도 포함됐다. 대법원장이 대법관추천위원회 추천을 거쳐 대법관을 임명 제청할 수 있도록 해 대법원장의 인사권을 분산하고 절차적 통제를 강화하는 방안도 담겼다.

한편 개헌안에 따라 4년 연임제가 채택되면 2022년부터 대선과 지방선거를 동시에 치르게 된다. 개헌안 부칙에 올 6월 지방선거에서 당선되는 지자체장과 지방의원의 임기를 2022년 3월 31일로 명시하고 후임자 선거는 대선과 동시에 실시하는 내용이 담겼기 때문이다. 이럴 경우 다음 대선·지방선거 날짜는 2022년 3월 2일이 될 것으로 예상된다.

국회의원 10명 이상의 동의를 받아야만 정부가 법률안을 국회에 제출할 수 있도록 해 국회의 입법권을 강화했다. 아울러 국회의 예산심의권 강화를 위해 예산법률주의를 도입했다. 예산이 법률과 동일한 심사절차를 거치게 돼 국회의 재정 통제는 강화되고 행정부의 예산 집행 책임은 더욱 무거워지는 효과가 수반될 것으로 보인다.

개헌안에는 선거의 비례성 원칙이 포함됐다. 청와대는 “현재의 지역구 국회의원 선거 방식은 과다한 사표를 발생하고 정당득표와 의석비율의 불일치로 유권자의 표심을 왜곡하는 문제가 있다”며 “이를 해결하기 위해 ‘국회의 의석은 투표자의 의사에 비례하여 배분되어야 한다’는 선거의 비례성 원칙을 헌법에 명시했다”고 설명했다.

국민헌법자문특위, 시민 의견 헌법에 담아
전국 권역별로 의견과 여론조사 개헌안 반영

국민헌법자문특별위원회는 지난 3월 1, 3, 4일 권역별 ‘숙의형 국민헌법 시민토론회’를 개최했다. 국민헌법자문특위는 국민헌법 여론조사 결과와 함께 이번 토론회 결과를 정부 개헌안 준비 작업에 핵심 참고 자료로 활용했다.

숙의형 국민헌법 시민토론회는 3월 1일 광주와 대전에서 호남·제주권과 충청권 토론회가 열렸고, 3일은 부산에서 영남권 토론회가, 4일은 서울에서 수도·강원권 토론회가 열렸다. 토론회는 오전 11시부터 오후 6시 30분까지 7시간 30분에 걸쳐 각각 해당 권역의 일반시민 200명이 모여 개헌 의제에 대해 집중적으로 토론한 후 설문조사가 이뤄졌다. 토론회 참석자는 해당 권역 내에서 지역·성·연령 인구 비례에 따라 층화추출 방식으로 선정했으며, 조사 회사에서 무작위로 연락해 참여 희망자를 모집했다.

토의 주제는 기본권 확대, 지방분권, 직접민주주의, 국회와 대통령의 권한 조정 등이다.

기본권 확대에 대해서는 의제가 되는 다양한 기본권에 대한 시민의 관심도를 확인하는 토의를 진행하고, 지방분권과 직접민주주의, 국회와 대통령의 권한 조정에 대해서는 보충성의 원칙, 국민발안, 국민소환, 국무총리 선임방법으로 주제를 좁혀 토론이 진행됐다.

젊은 세대의 의견을 수렴하기 위한 ‘국민헌법 청소년·청년 토론회’는 3월 3일 서울에서 오후 1시 30분부터 오후 6시 30분까지 5시간 동안 열렸다. 토론회 참석자는 전국의 만 15-34세 청소년·청년 160명이며, 숙의형 시민토론회와 같은 방식으로 동일한 주제에 관해 토론했다.