바야흐로 정부 만능주의 시대가 오고 있다. 2008년 미국발 글로벌 경제위기 이후 시장경제의 요람이라고 할 수 있는 미국과 영국, 서유럽 선진국으로부터 시장에 대한 불신, 반기업 정서의 확산에 이어 요즘은 정부가 모든 경제문제를 해결해야 하고, 또 할 수 있다는 정부 만능주의가 범세계적으로 확산되고 있다.

[김종석 한국선진화포럼 이사 홍익대 경제학과 교수] 한국에서도 경제민주화의 이름으로 이런 추세가 시장기능에 대한 불신, 기업에 대한 반감으로 나타나고 있다. 정부가 민간경제활동에 간섭하는 이론적 근거는 시장실패론이다. 자유방임 상태의 경제활동은 바람직하지 못한 결과를 초래하기 때문에 정부가 개입해서 바로 잡아야 한다는 것이다.

그 결과 대부분의 경제학 교과서는 시장은 불완전한 것이고, 정부는 이를 고칠 수 있는 완벽한 능력을 가진 것으로 암묵적으로 전제하고 기술되어 있다.

그러나 어떤 일을 해야 한다는 것과 그 일을 제대로 하는가는 다른 이야기이다. 시장실패와 정부역할을 강조하는 경제학 교과서는 이런 점에서 반쪽 이론이다. 진정으로 균형 잡힌 이론이 되기 위해서는 정부의 실패도 함께 다루어져야 한다.

정부실패는 왜 발생하는가? 많은 연구결과는 정부실패가 일부 무능한 관료나 정치인들 때문에 발생하는 것이 아니라 정부 조직에 내재하는 구조적 요인 때문이고, 시장의 실패보다 더 보편적이고 구조적인 현상임을 보여주고 있다.

특히 다원 민주주의가 발달한 선진국일수록 이익집단의 정치적 개입에 의한 정부실패 가능성이 높다. 정부의 정책과 제도가 대다수 국민의 공익보다는 조직화된 이익집단의 사익보호 또는 이익 증대를 위한 수단으로 사용되기 때문이다. 조직된 이익집단의 사적 이익이 대다수 국민의 공익을 능가하는 현상은 이제 한국에서도 일반화된 현상이다.

재래시장과 골목상권은 보호해야 하는 공익이지만, SSM이나 대형매장에서 싼 가격에 편리하게 쇼핑을 하는 대다수의 국민의 편익은 왜 공익이 안 될까? 대학생들의 등록금을 반으로 낮추는 것은 중요한 국정과제지만, 무의탁 노인이나 조손가정, 소년 소녀 가장의 복지에 대한 논의는 선거를 앞둔 지금 거의 보이지 않는다.

왜 그럴까? 조직화되고 유효 투표를 가진 국민의 이익은 중요한 공익이지만, 조직화되지 못한 목소리 없는 국민은 보이지 않기 때문이다. 결국 조직화된 사람들의 이익은 공익이 되고, 조직화되지 못한 사람들의 이익은 정책에 반영되지 못한다.

이런 형태의 정부실패를 극복하는 방법은 무엇인가?

정부가 영향을 미칠 수 있는 자원배분을 최소화하면 된다. 정부가 자원배분에 간섭하고 영향을 미칠 수 있는 만큼 이익집단은 정부 공권력을 이용해서 사적이익을 추구하려 할 것이다.

정부가 자원배분에 개입한다는 것, 즉 정부가 누가 무엇을 어떻게 만들어 누구에게 나누어 주는가의 과정에 개입한다는 것은 정치인과 관료들이 말 잘 듣는 사람 떡 하나 더 주고, 말 안 듣는 사람 굶길 수 있는 능력, 즉 권력을 쥐어 준다는 것을 의미한다. 권력은 반드시 부패하고 오남용 되게 되어 있다.

먹고 사는 모든 것을 국가가 결정하던 사회주의 국가나 정부개입이 심한 관치경제에서 부패가 만연한 것은 결코 우연이 아니다.

지금 한국에서는 경제민주화의 이름으로 온갖 가격규제와 인허가제, 등록제, 의무제, 금지규제가 마구 도입되고 있다. 이런 추세의 끝은 결국 관치경제와 부패가 될 것이다. 여기로부터 빠져 나오려고 노력한지 수십 년 만에 한국 사회는 다시 그 수렁으로 빠져들고 있는 것이다.

정부실패의 두 번째 유형은 민간조직에 비해 현저하게 낮은 효율성이다. 공조직이 민간조직에 비해 효율성이 낮다는 것은 이제 실증적으로나 이론적으로 더 이상 논쟁의 대상이 되지 않는 사실이다. ‘관료주의’ 또는 ‘레드 테이프’라고 불리는 현상으로 고금동서를 막론하고 관료조직이 존재했던 시절부터 존재했던 현상이다.

관료조직은 경쟁과 생존의 압력이 없다. 망할 걱정도 없고, 신분보장도 되니 일부러 나서서 일을 벌일 필요도 없다. 시키는 일만해도 승진 되고 연금도 나온다. 고객이 중요한 것이 아니라 인사권자가 중요하다. 성과보다는 절차를 중시하는 것이 관료조직의 기본생리다.

공기업이든 정부부처든 아무리 정신교육을 시켜도 이런 구조적이고 본질적인 문제가 있는 한, 공조직은 민간조직에 비해 비효율적이고 불친절할 수밖에 없고, 전봇대’는 계속 다른 형태로 나타날 것이다.

이런 정부 실패를 막는 방법은 무엇인가?

국내외적으로 수많은 개혁 시도가 있었지만, 현실적으로 지속가능한 해법은 공공기능을 민간에게 위탁하는 ‘아웃 소싱(out-sourcing)', 또는 민영화 외에 대안이 없다는 것이 국내외의 경험이다.

공익은 공조직만이 보호할 수 있다는 미신에서 벗어나야 한다. 남의 나라를 볼 것도 없이 우리나라에도 이미 학교, 병원, 대중교통, 방범, 교도소와 같이 중요한 공공서비스를 민간조직이 공조직보다 더 효율적이고 유연하고 친절하게 제공하고 있다. 이제 민간이 담당할 수 없는 정부 기능의 성역은 더 이상 없다고 해도 과언이 아니다.

그 동안 우리 정부의 문제는 정부가 해서는 안 될 일에 몰두하고 정작 해야 할 일은 제대로 못했기 때문이다. 사실은 그래서 비대해지고 비효율적이 된 것이다. 정부가 해서는 안 되는 대표적 일이 자원배분에 개입하는 일이다. 이익집단의 압력에 굴복했거나 또는 자원배분의 달콤함에 도취된 나머지 시장기능을 무시하고 자원배분에 개입한 결과가 정부규제의 증가, 공무원 숫자의 증가, 정부부처의 증가, 국가경쟁력의 저하, 지속되는 부정부패인 것이다.

정부는 다스리는 조직이지 서비스하는 조직이 아니다. 국민에게 봉사하고 서비스하는 역할은 정부의 위탁을 받은 민간조직이 담당하는 것이 정부 예산을 절약하고 국민 만족도 높이고 민간경제를 활성화시키는 최선의 방법이다.

차기 정부는 누가 당선되든 경제민주화를 앞세워 큰 정부, 간섭하는 정부, 규제하는 정부, 세금 많이 걷는 정부가 될 것이다. 안타깝게도 그만큼 정부실패의 가능성도 더 커질 것이다.

경제민주화에 반대하기는 쉽지 않다. 그러나 잘못된 경제민주화는 시장실패를 정부실패로 대체하는 더 괴로운 선택이 될 것이다. 정부 만능주의에 대한 환상을 버려야 한다.