소규모·고품격 화장시설의 공동건립 필요

경기도는 24일 화장시설 설치에 따른 지방자치단체간 갈등을 최소화하기 위해서 화장시설을 공동으로 설치할 필요가 있다는 연구결과가 나왔다.

경기개발연구원 사회문화연구부 김희연 책임연구원은 경기도 화장시설 건립모형 연구’를 통해 급속히 증가하는 화장수요에 대처하기 위해 화장시설 확충이 필요하지만 혐오시설로 인식되어 시설설치에 어려움이 있다며 이를 극복하기 위한 방안으로 시설의 공동건립을 주장했다.

경기도의 경우, 화장률이 2007년 현재 65.3%로 2000년 대비 53.2%가 증가했고, 장래 화장률 추계 결과 2015년에는 약 80%에 이를 것으로 추정된다. 그러나 경기도 관할 화장시설은 수원과 성남 2개소에 24기의 화장로가 설치되어 있을 뿐이다.

화장시설 설치의 어려움

화장시설 설치의 필요성이 대두되고 있지만 혐오시설이란 인식과 인근지역주민의 환경권 및 재산권 침해에 대한 우려로 설치에 어려움이 있다. 화장시설은 시신을 태우는 장소로 불쾌하고 환경오염 및 보건 문제를 유발시키는 혐오시설로 인식되어 왔으며 화장시설 설치 시, 인근지역의 지가하락에 대한 우려로 화장시설 건립에 대한 반대가 심했다.

화장시설로 인한 환경오염은 환경오염 기준치에 적합한 화장로실의 운영 및 대기오염 장치의 구비를 통해 예방할 수 있으며 국내 화장시설의 건설 기술은 세계적 수준으로 나타났다. 또한 화장시설 배출가스와 화장분골의 성분 및 독성을 검사한 결과, 화장시설 배출가스와 화장분골의 환경 및 인체에 대한 무해성이 밝혀졌다.

뿐만 아니라, 화장시설 설치에 따른 지가변화를 검토한 결과, 청주, 홍성, 충주 등 화장시설을 설치한 지역과 인근지역의 공시지가가 오히려 상승한 것으로 나타났다.

일본의 공동화장시설도 소규모로

이 같은 경제적·환경적 무해성에도 불구하고 화장시설 설치는 여전히 어려운 것이 현실이다. 화장시설 설치지역의 제한으로 대부분 외곽에 설치되어 인접한 자치단체간 분쟁이 되고 있으며, 시설 설치에 막대한 예산이 소요되어 재정력이 취약한 자치단체는 어려움이 있다. 화장율 99%인 일본의 경우 전국에 상시 운영되는 화장시설은 1천 500개소 이상이고, 화장시설의 운영주체는 공설과 사설 등 다양하며, 시정촌이 조합형태로 공동 설치한 화장시설은 41.7%나 된다.

본 연구에서 사례로 살펴본 이이모리, 토네, 린카이 3개의 공동화장시설의 공통적 특징은 첫째, 공동화장시설 설치를 위해 관련 시로 구성된 조합을 형성하며, 운영은 관련시로 구성된 조합의회에서 맡는 것이 일반적인 형태이다. 둘째, 공동조합운영조례를 제정하여 공동화장시설 건립과 운영의 법적 기초를 마련하고 있다.

셋째, 공동조합화장시설 건립 및 운영비용은 조합의 규약에 의거 관계시가 분담하며, 분담방식은 일정금액을 균등분담하거나(균등할), 인구에 준하여 분담하거나(인구할), 화장처리 건수에 따라 분담(실적할)하는 세 가지 방식을 적절히 혼합하고 있다. 넷째, 재정 분담 방식은 시설 건립시기와 건립 후 운영시기를 구분하여 결정하고 있다. 이는 운영에 따른 수익이 발생되기 때문이다. 다섯째, 공동설치임에도 화장시설 설치 규모는 화장로 10기 이하로 건설되어 대규모 시설설치로 인한 갈등을 사전에 차단하고 있다.

우리나라의 경우 홍성화장시설은 시설노후화로 인한 화장시설 현대화사업 추진 과정에서 재정부족의 문제를 해결하기 위해 충남도 내 13개 시 군이 비용을 분담하여 설치했다. 이는 국내 화장시설 공동건립의 가능성을 보여줬다는 점에서 의의가 있다.

다양한 유형의 화장시설 설치 방식

국내외 사례연구를 토대로 화장시설 건립모형은 설치주체와 협력여부에 따라 지방정부단독 모형, 정부간 협력 모형, 민간단독 모형, 그리고 민간과 정부간 협력 모형 등으로 구분할 수 있다.

첫째, 지방정부단독 모형은 자치단체가 단독으로 화장시설을 설치하는 것으로 규모가 커질수록 주민과의 갈등도 비례하여 커지는 것을 고려하여 화장로 1～2기 정도의 소규모이면서 품격 높은 장례를 치를 수 있도록 설치하여 민원의 소지를 줄일 수 있다. 필요 화장로 수를 산출한 결과 2010년까지 부천시와 용인시를 제외한 나머지 27개 자치단체는 소규모 화장시설을 설치해도 화장수요를 충족할 수 있는 것으로 나타났다.

둘째, 정부간 협력 모형은 자치단체가 협력하여 규모의 경제를 이룰 수 있도록 화장시설을 공동 설치하는 것이다. 정부간 협력의 방식은 다시 지방자치단체조합과 사무위탁방식으로 구분된다. 지방자치단체조합은 2개 이상의 지방자치단체가 하나 또는 둘 이상의 사무를 공동으로 처리할 필요가 있을 때 규약을 정하여 설립할 수 있다(지방자치법 제159조). 운영 및 사무처리 경비의 부담과 지출방법은 지방자치단체조합의 규약으로 규정하도록 되어 있는 데 일본의 사례에서 시사하는 바와 같이 화장시설 건립단계와 건립이후 정착단계로 구분하여 비용 분담하는 것이 바람직하다.

건립단계에는 초기 투입비용이 커서 관계된 지방자치단체의 분담필요성이 큰 반면, 정착단계에서는 사용료를 통한 일정정도의 운영비 확보가 가능하여 관계 지방자치단체의 부담이 작아지기 때문이다.

사무위탁 방식은 지방자치단체나 그 장이 소관 사무의 일부를 다른 지방자치단체나 그 장에게 위탁하여 처리하는 방식(지방자치법 제151조)으로 화장시설을 설치하지 못한 자치단체가 화장시설이 설치된 자치단체에게 화장서비스를 위탁하고 그에 따른 비용은 해당규약으로 정하거나(지방자치법 제151조), 자치단체조합방식의 정착단계 분담방식을 그대로 차용해도 무리가 없다.

셋째, 민간 단독으로 건립하는 방식은 서비스 책임을 담보할 수 있는 기관에 의한 사설화장시설, 법인묘지 및 전문장례식장 내 설치, 그리고 종교법인에 의한 설치 등의 방안을 고려할 수 있다. 사설화장시설은 민간의 장점인 자율성과 효율성을 갖추어 질 높은 화장서비스를 주민에게 제공할 수 있으며, 법인묘지 내 화장시설은 별도의 화장시설 승인절차가 필요하지 않다는 장점이 있다.

전문장례식장 내 화장시설은 고인과 이별 후 바로 옆의 화장시설에서 화장할 수 있도록 하여 유족들에게 편의를 제공할 수 있고, 불교와 같은 종교시설 내의 화장시설 설치는 민원의 소지가 적고 정서적으로 안정감을 줄 수 있다는 점에서 긍정적으로 검토해 볼 수 있다.

넷째, 민간과 정부간 협력 모형은 민간투자사업과 제4섹터 모형 방식이 있다. 민간투자사업은 ‘사회기반시설에 대한 민간투자법’에 근거하여 중앙정부나 지방자치단체와 같은 공공부문이 공공시설을 건설하고 운영하는데 필요한 재원을 민간으로부터 조달하는 사업방식으로 수익형민자사업(BTO), 임대형민자사업(BTL) 등의 방법이 있다.

화장시설은 수입창출이 가능하다는 점, 민간운영이 가능하고 더 효율적일 수 있다는 점, 시설 사용료를 징수할 수 있다는 점 등의 특징에 비추어볼 때 민간이 시설을 건립하고 직접 운영하는 BTO 방식이 적절하다. 다만, 사용자의 수요에 따라 투자비 회수의 확실성이 담보되지 않기 때문에 이에 대한 정부차원의 담보가 있어야 한다.

제4섹터 방식은 특수목적법인을 설립하여 지자체는 토지를 현물로 출자하고, 민간(건설사 및 금융기관)은 투자비용을 조달하며, 지역주민은 운영을 담당하여 이익을 분배하는 것이다. 이러한 방식은 재원조달이 용이하고 관리 및 운영상의 민간부분의 전문성을 활용할 수 있으며, 주민참여를 통해 갈등을 최소화할 수 있다는 장점을 가진다.

화장시설 설치를 위한 경기도의 역할

이처럼 다양한 유형의 화장시설 건립이 가능하기 위해서 경기도는 먼저, 법 제도적으로 화장시설 설치를 장려하기 위한 조항을 신설하거나 입지를 규제하는 조항을 개정하도록 중앙정부에 지속적으로 요구해야 한다.

구체적으로 첫째, 장사법에 주거지역, 상업지역, 공업지역을 화장시설 설치 가능지역으로 명문화 하는 조항을 신설하고,

둘째, 전문장례식장 및 법인묘지 내 소규모 화장시설 설치가 가능하도록 장사법 개정을 요구한다.

셋째, 민간기업이 화장시설을 설치할 때 해당 자치단체장의 지원 책무를 강화하는 법 조항을 신설해야 한다.

넷째, 일정규모 이상의 법인묘지 내 화장시설 설치 의무를 명문화하고 이에 대해 지방자치단체장이 적극적으로 지원해야한다는 장사법 규정을 신설한다.

다섯째, 화장시설을 포함한 장사시설이 사회기반기설에 대한 민간투자법’의 대상 사업에 포함될 수 있도록 법 개정을 요구한다. 다음으로, 화장시설건립을 위한 재정 지원이 필요하다.

지방정부단독 모형의 경우 현재 건축비에 한정한 국고보조금을 토지매입비용의 50%까지 확대하도록 중앙정부에 요구한다. 정부간 협력을 통한 공동설치를 유도하기 위해 경기도는 일정한 기준에 의거 사업비의 일부분을 지원하거나 주민편익시설 설치비용을 지원하는 등의 방안을 고려할 수 있다.