written by. 문영일
상부지휘구조 개편안’은 시대요구임으로 당연히 추진되어야한다
부국강병의 국가안보전략사상을 가지고 번영하는 선진국가들은 역사적 전환시기마다 국방혁명(Military Revolution/Affairs)과 국방개혁을 적시적절하게 단행해 왔다. 가장 잘 알려져 있고 이해하기 쉬운 사례는 최근 미국의 예이다. 우리 모두 잘 알고 있는바와 같이 1990년 전후, 소련과 공산주의가 세계역사에서 소멸되고 당장의 주적이 살아지자, 미국은 국가안보전략의 근본재검토(Bottom up Review)를 통해 국가안보전략목표로 ‘포용전략’(Engagement)을 채택하고, 저강도전쟁 즉 소규모 국지전쟁/국제테러전쟁대응을 국가군사전략으로 책정했다.
그리고 동시에 미래 군사과학발전추세를 예측하면서 국방혁명 2015, 즉 혁명적인 군사기술혁명을 계획하여 지금 진행 중에 있는데, 특히 로봇, 소형무인무기, 마비형무기, 투명무기, 레이저무기 등, 소위 공상과학 얘기에 나오는 ‘판도라의 상자’가 곧 열릴 것으로 전망되고 있다.
지금 한국군은 역사상 중대한 고비를 맞이하고 있다. 그 하나는 북괴의 멸망 전 단말마적 도발이고, 다른 하나는 바로 예정되어 있는 작전지휘권의 환수상황이다. 우리 김관진 국방장관은 이에 대비하여 ‘선조치 후보고’의 기습전대비 지휘요령확립과 서해5도 방위를 위한 태스크포스로 서방사’를 창설하는 등, 적극적인 대응방어태세를 갖추어 나가고 있다. 그리고 동시에 장기전략발전기획으로 73개 과제를 포함하는 ‘국방개혁’(11-30)을 단행하려하고 있다.
그런데, 그 중에 주요쟁점으로 부각되어 있는 것이 바로 상부지휘구조 개편’에 관한 것이다. 잠시 그 내용을 요약해 보면,
1. 목적 : 작전통제권환수에 대비 군의 주도적 역할 강화
-전시에 인사 군수 후방지원작전임무 위주에서, 환수 후를 위한 전투 위주 지휘구조로 변환
-미래전쟁환경에 맞는 전투합동성 및 효율성 강화
2. 방향 : 합참중심의 합동성 지휘력 강화 (3군참모총장 합동지휘)
-각군본부의 군정 군령권통합 지휘력 강화
-합참의장에게 제한된 군정권 부여
3. 일정 : 2011년 6월, 법 정비, 세부계획완성
-2011년내 구체계획 단계별 시행
-2015-30년 , 지휘권 환수와 동시 단계별 시행
반대의견에 대한 토론
그런데 문제는 이러한 국방부의 개혁안에 대하여, 한국군 역사상 보기 드물게 예비역 장군들에 의한 반대주장이 분분하다. 물론 거기에는 현 제도를 발전시켜 온 사람들의 보수론도 있지만 근본적으로 특히, 보기에 따라서는, 해·공군에서 반대주장을 적극적으로 전개하고 있는 것 같이 보인다. 그리하여 사태는 밖으로 비약하여 일반인과 언론에 까지 엉뚱한 관심(심지어는 밥그릇 싸움이라는 편견)을 갖게 하고 있으며, 동시에 국회를 비롯한 정치권에서도 상당한 논의가 계속되고 있다.
그러하기에, 과거 이 분야에 종사하였던 경력자의 한 사람으로서 이 점 매우 안타깝게 생각하면서, 차제에 군관민의 관심사항을 중심으로 ‘반대의견에 대한 진실토론’을 통해서 관심 있는 분들의 이해를 증진시켜, 우리 국방부의 국방개혁사업이 목적한바 대로 잘 추진될 수 있도록 미력이나마 노력해 보고자한다.
1. 통합군제는 독재국가나 공산국가의 군제로만 정의할 수 있는가 ?
심지어 전에 국방장관을 지낸 경력자도 그렇게 주장한다. 실제로는 합동참모부와 합참의장이라는 용어가 민주주의국가 용어답게 보다 부드럽게 들리고, 그 의사결정절차(건의와 결심 등)가 좀 부드럽게 진행되는 것 같이 보여 민주주의국가군제답게 보이는 것은 사실이다. 그러나 대통령에게 의견을 건의하고, 명령을 수령하여 예하 육해공군 또는 동시에 각 전구전투사령부로 하달하는 참모본부의 기본적 기능과 체계는 통합군제와 별로 다를 바 없다. 세계전사나 군사사에서 합참군제가 민주주의의 것이고, 통합군제가 독재나 공산국가의 전유물이었기에 그래서 위험하고 비효율적이었다고 평가하는 경우는 과문의 탓인지 별로 들은 적이 없다.
사실상 유사시 ‘전투에서 승리’를 목적으로 존재하는 군대의 군제에 독재국가, 공산국가, 민주국가군제론이 적절한 것일까. 부국강병국가의 군대는 전평시를 막론하고 항상 전투에 승리할 수 있는 태세를 유지해야하고, 거기에 필요한 전투적이고 통합적이고 효율적인 군사제도를 겸비하고 있어야한다.
가장 확실한 사례(史例)로는 독일의 군대이다. 세계 그 어느 누구도 "독일군대가 독재국가의 독재형 군제였기에 ‘보-오, 보-불전쟁에 승리하였고, 세계 제1, 2차대전에서 연합군을 상대로 ’불패의 군대‘로 그 이름을 세계전사에 남겼을 것”이라고 말하지 않는다. 다만 강력하고도 효율적인 통합군제도와 ’통합참모본부참모제도(General Staff)‘를 갖었었기에 가능했다"고 말 할뿐이다.
반면에 반대론자들이 즐겨 거론하는 통칭 민주주의국가의 민주주의군제(?)를 가진 미국 영국 불란서도 알고 보면, 제국주의식민지시대에 아프리카-중동-아시아로 침략진출을 위해 항공모함과 해병대를 위주로 하는 연합함대를 가진 해군성을, 그리고 말기에는 전략공군이 대두하게 됨으로서, 이들을 통합하여 효율적인 전쟁을 수행하기 위해, 통수권자를 직접 보좌하는 민주주의 절차를 따르는 합의체적 합동참모본부를 설립하여 운용하였을 뿐이다.
특히 미국의 경우는 뒤늦게나마, 그 민주적(?) 합참기구를 통해 한때나마 제국주의국가군대가 되어 양차 세계대전에 참가하였으며, 유럽방면의 아이젠하워 연합군 최고사령부와 그리고, 중앙 태평양의 니밋츠 해군과 함께 서아시아태평양의 맥아더 연합군사령부를 구성/지원하고, 그리고 모든 연합국가전쟁지도부와 협력하면서 미국대통령의 통수권을 지켜 나갔다.
다시 말하면, 미국의 군제가 반듯이 민주주의국가의 대표적 군제라고 표현하기에는 어폐가 있을 수 있다. 다만 운용자체가 민주주의절차로 진행되고 있을 뿐이다.
그러기에 그 나라 군대가 택할 수 있는 군제는, 그 국가전통에 부합하고 현실적 임무완수는 물론 유사시 전투승리에 가장 통합적이고 효율적인 군제, 즉 싸워 이길 수 있는 전투형 군제라야 하기에, 가령 과거 독일이 가졌던 군제라 하더라도 최우선 검토의 대상이 될 수 있는 것이다.
2. 합참의장의 지휘권강화는 문민통제원칙에 위배되며 위험한 것인가?
합참의장에게 주어 질 독점적(?)인 지휘권은 대통령의 군통수권과 국방장관의 문민통제권에 배치되고, 동시에 군사 쿠데타의 우려마저 있을 수 있다”는 주장이다. 군인이 스스로 자기들에 의한 군사정변을 우려하면서 문민통제 훼손운운(?) 하는 주장에 대해 민간인과 언론들이 놀라고 있으나 과연 그것이 우리군대가 민주주의군대로 성장하였다는 증좌일 것인가, 단연코 아니다.
우리나라에서는 문민통제라는 용어의 정의부터가 잘 못되어 있다. 영어로는 Civilian Control'인데 이 Civilian을 문민(文民, 옛말로 선비)으로 만 해석하여 마치 무식한 군대는 유식한 민간(공무원)에 의한 지배‘로 오인하고, 한 때 노무현 정권 당시에는 심지어 민간인 장관에 민간인 차관과 국장을 앉히고 유니폼 모두를 지배하려하였다. 부국강병전략으로 서원을 폐지하고 삼군부를 부활시켜 서양의 제국주의침략을 물리친 대원군이 이 사실을 알았으면 기절초풍하였을 것이다.이 ’Civilian Control'은 시민통제’라는 말로서, 신천지 민주주의 미국의 초기이민 조상들이 개념을 정의하고 그렇게 실천하였던 ‘군대와 국민의 관계’를 이상적으로 표현하고 있는 용어인 것이다.
즉, 영국전재왕국하의 상비군대에 시달린 사람들(로빈 훗 같은)이 ‘시민자치’에 의한 공동체/개인생활을 찾아 미국 신천지로 왔다가, 인디언과 불란서 그리고 영국군에 대한 방위를 위해, 국민자치회의 즉 미국대륙회의(국회)에서 부득이 상비군 창설을 결의하고, 그 지원과 지휘권을 의회 즉 시민대표가 갖는 걸로 결의(그 이후 워싱턴 대통령에게 위임) 함으로서 생겨난 용어요 의미인 것이다. 따라서 새 군제에서 합참의장에게 또는 합참본부가 통합된 지휘권을 갖는다고 해서 그것이 ‘시민통제원칙’에 어긋나는 것도 아니고 쿠데타염려부터 먼저 할 일은 더욱 아닌 것이다.
또한 우리 잘 알다시피, 한나라의 군대는 그 국가운명의 ‘최후보루’인 것이다. 지금 이집트를 보라. 국가전체가 혼란스러울 때 군대가 국민으로부터 전권을 위임받아 즉 ‘시민통제’하에 국가와 국민을 직접 보위하고 있지 않느냐.
3. 통합군제에서는 합참의장이나 각군참모총장들의 임무가 과중하다 ?
어떤 이는 “합참의장이나 참모총장이 어떻게 싸우면서 인원도 동원/교육하고 총알 폭탄도 사오고 - 전력증강 - 할 수 이을까요?”라고 말하며 반대한다고 했다. 해군과 공군의 작전지휘요령과 체계(오산기지의 작전상황실근속근무, 함대사령부의 작전상황실근속근무 등)를 이해한다면, 얼핏 보기에는, 이 주장도 일리 있을 것으로 생각이 된다. 그러나 근본적으로 군대에는 단위부대별로 ‘지휘 일원화원칙과 그에 따른 통합적이고 종합적인 참모조직(기획 인사 정보 작전 군수 민사 등)’이 엄연하여 그 어떠한 임무와 과업이 부여되더라도 군대는 전문분야 참모들의 보좌와 함께 부대 지휘관은 이를 수행할 수가 있게 되어있다.
뿐만 아니라 업무는 상하 참모부별로 또 직책별로 분담과 종합 조율되며 계획되고 집행되게 되어있다. 예를 들어 군수분야에서, 각군참모본부는 전력의 소요 즉 ROC를 제출하면 되고, 합참에서 토의하고 건의하면 국방부에서 조달하게 되어 있지 않은가. 때문에 부대나 참모부의 책임자들이 업무과중이란 얘기는 필자의 군사지휘경험에 따르면, 특히 상급지휘관의 경우에는, 행여나 자질문제로 비화될 수 있는 사안이 될까 우려되는바 있다.
이번 국방개혁이 제기된 동기의 하나도 바로 육해공군 참모총장과 참모본부가 작전지휘계선에서 벗어나 인사 군수업무 등 행정(군정이라고도 표현)에만 치중되어 있기에, 이번 기회에 군의 정통성을 살려 그 아까운 군의 브레인들을 군대의 중심과업인 작전에 기여할 수 있도록 재검토하게 된 것으로 보인다. 현재 운용중인 상부지휘구조는, 쉽고 간단하게 말하면, 최근(20여년)에 시행된 것으로 미국으로부터 평시지휘권을 환수받으면서 - 전시에는 다시 한미연합사에 작전부대와 그 지휘권이 인계되는 것을 전제로 - 개편된 지휘구조이다.
따라서 전시에 비록 작전부대와 지휘권을 한미연합군에 양도하더라도, 남게 되는 각군 참모총장(과 참모본부요원)을 평시부터 작전지휘선상에서 미리 배제하여 인사 군수 및 기타 작전지원임무(소위 군정)만 수행하도록 조치한 것이 바로 현 군제이다.
그동안 각군 참모총장(과 참모본부)은 작전업무를 작전참모부장에게 완전히 넘겨주고 그만큼 능력과 기능을 발휘하지 못하여 비용대 효과지수가 안타까울 뿐이었다. 그런데 이제 전평시 불문하고 작전지휘권을 환수하게 되었기에 주권국가의 원래의 통상적인 상부지휘구조 즉 합참 지휘하에 각군참모본부가 존재하여 기능하도록 하겠다는 것이다.
그리고 참모총장(해군 공군이라 할지라도)이 작전지휘를 맡는다 해서 전평시 막론하고 벙커에서 24시간 근무하는 것은 아닐 것이고, 또 벙커에 들어갔다고 해서 작전참모를 휴가 보내고 혼자서 직접상황판만을 들여다보며 통신기를 들고 앉아있지는 않을 것이다. 뿐만 아니라 지상에 나와서도 인사 군수 등 참모들을 휴가 보내고 지휘관 혼자서 군수물자 조달 및 수송작전을 총지휘하는 것은 아닐 것이다. 뿐만 아니라 현재의 상부지휘구조가 시행되기 이전 수십 년간 통합된 지휘권을 행사하였던 선배장군들로부터 ‘임무과중’이라는 용어를 들어 본 기억이 없다.
4. 현행 군제(상부지휘구조)가 가장 우월하다?
현행 군제의 우월성은 한마디로 “문민통제원칙에 부합하는 민주주의식이며 한국전통에 맞는 합동군제이다. 때문에 군정군령권을 가진 국방장관을 보좌하는 참모총장격인 합참의장은 군령권 즉 전평시 육해공군 작전부대를 작전지휘하고, 각군참모총장은 군정 즉 양병권만을 행사하는 책임한계가 명확한 이원제도로서 서방선진국에 비해 우수한 제도이며 미국에도 손색이 없는 훌륭한 제도”라고 주장하고 있다. 과연 그런 것일까.
우선 국방부가 지적한 사항을 보면, 첫째가 군정 군령개념을 획일적으로 2원화하여 20여 년 간 운용한 결과 상부조직의 비대화 및 기능중복 등의 비 효율성이 노정되었고, 그 둘은 각군의 최고의 전문성을 지닌 엘리트조직인 각군참모본부가 작전지휘계선에서 배제됨으로서 사실상 작전수행의 질이 저하되었으며, 그리고 군정 군령이 분리됨으로서 실제 전투수행은 물론 작전지도와 전투태세유지에도 비효율적인 것은 물론 군대자체도 점차 전투형체질보다 행정관리형 군대체질로 약화되어가고 있다는 것이다. 대단히 바르고 옳은 평가이다. 더 이상 토론할 여지없이 정확하게 단점을 지적하였음으로 반론을 생략해도 별 다른 이의가 없을 것으로 보인다.
다만, 군제뿐만 아니라 모든 법률과 제도 그리고 정책들이 원안일 수 만은 없고, 다만 최선을 지향하는 대안(代案)일 뿐이다. 그러기에 20년여 지켜진 현제도에도 장점은 있는 것이나, 다만 이제 시대흐름과 요구에 맞게 통합과 효율성을 앞세우기 위해서는 현안이 가진 단점을 과감히 극복해야 할 것이다.
5. 기타 논의들
가. 전면전시 각 군은 군별 독자적 목표물을 상대로 독자적 작전을 하게 된 다. 그러기에 각군 참모총장(과 참모본부)은 미리부터 합참의 하위기구가 될 수 없다”는 주장이 있다. 심지어 어떤 이는 “원래 합참과 각군본부는 동격이다, 때문에 각군본부 즉 각군참모총장은 당연히 합참의 하위구조로 편입될 수 없다”고도 한다. 과연 그런 것일까.
특히 전시에 각군은 독자작전을 한다는 주장을 차세대 주인공들의 생각으로 빗대어 주장하기도 한다. 전시에 예를 들어, 공군은 적의 공군에만 대응하고, 합참이 배분하는 국가전략목표배분이나, 전술적 전방(육해군) 전투지원 등은 무관심해도 또는 거부해도 된단 말인가. 그렇지 않을 것이다. 이 통합과 집중시대, 퓨전시대. 스마트시대, 국방혁명시대에 그런 해공군독자적인 작전전략사상이 맞는 것인지 이해하기 곤란하다. 그러기에 여기에서는 이 정도의 의문 표시로, 그래서 각자의 생각과 판단으로 미루어 두려한다.
나. 또는 전시에 공군은 연합사 지휘를 받게 되어 있는데, 평소에 작전지 휘를 참모총장이 하게 되면 전시에는 대장인 우리 참모총장이 미국지역공군사령관(중장)의 작전지휘를 받게 된다. 그럴 수는 없다. 그래서 개혁안을 반대한다”는 주장도 있다. 이 것 또한 과연 그렇게 될 것인가. 이 문제는 보편적인 군사상식으로 해결될 수 없을까 ?
다. 합참이 국방장관(의 군령권 행사를 위한)의 참모부서이거나 합참의장이 국방장관의 직접참모”라고 함은 과도한 업무해석이다. 합참은 3군을 조정통합하여 바로 국가 통수권자인 대통령을 보좌하는 군령참모부요, 국군의 총사령부이고, 합참의장은 대통령의 지도에 따라 3군을 협력과 조정으로 그리고 통합하여 총참모장 및 국군총사령관으로서 군령임무를 수행한다.
국방장관은 다만 대통령의 위임에 따라 합참의장을 지휘할 수 있을 따름이다.전시가 되어 또는 유사시 합참은 국가전쟁지도부가 위치하는 대본영(행재소)이 되며, 대통령은 국방장관을 옆에 앉게 하고, 합참의장을 마주보며 군사작전을 지도하는 것이다. 전평시에 합참의장은 국방장관과 함께 국가안전보장회의에 배석하여 대통령의 군사분야 자문에 임하는 것이 현행 군사전통이다.
결 론
1. 우리 특히 예비역들은 국방부개혁안을 적극적으로 성원해야겠다.
시대는 바야흐로 통합과 퓨전(Fusion)시대이다. 전화기와 카메라 그리고 사전(지식) 등등이 통합되고 얽히어 하나가 된 스마트폰에서, 그리고 우리 군인으로서는 특히 관심의 초점이 되고 있는 ‘사이버 전쟁양상’ 등으로 우리는 새삼 미래전쟁양상은 물론 미래 비빔밥 같은 삶의 지혜까지도 가늠해 보지 않으면 안 되게 되었다.
그러기에 국군은 그동안 C3I에서 C4I로 C6I(지금은 가상)로, 그리고 MCRC와 K-COIC로 발전했다. 어디 그 뿐인가. 실시간 작전상황실은 청와대 벙커에도 설치되어 ‘아덴만의 작전’도 실시간 현지작전화면을 보면서 대통령이 직접지휘를 하는 지경에 도달해 있다. 우리 뿐 아니다. 미국의 ‘빈 라덴작전’도 그러했다. - 다만 달랐던 것은 미국대통령은 지켜보기만 했고 한국대통령은 직접하명하기도 했다는 것뿐이다. -
이 뿐 아니라 더욱 중요한 것은 우리 한국군은 당장 북의 끊임없는 단말마적 도전과 지휘권의 환수에 따르는 전략대책이 또한 시급하다는 것이다. 그 결론은 두말이 필요 없이 국군개혁을 통한 ‘통합적이고 효율적인 한국형 지휘쳬계의 확립’이다. 그래서 국방부는 그것을 ‘전투형 상부지휘구조 개편’으로 이름 짓고, 지금 정성을 다하여 현역은 물론 우리 예비역을 비롯하여 다방면의 유관기관 및 인사들과 논의하고 또 논의하면서 다듬고 다듬어 - 장관의 결의에 따라, 예를 들어 초안에 있었던 합동군수사나 합동군사대학은 제거되는 등 - 불원간 법제화할 예정이다.
사실상 어떤 정책이나 제도이건 간에 원안 즉 가장 이상적이라는 것은 존재하지 않는다. 그래서 결국엔 다만 다수의 지지가 가능한 또는 가장 원칙에 가까운 것이 대안(代案)으로 채택되는 것이다. 위에서 토의한바와 같이 반대의견에도 장점은 있으나 현 시점과 여건(안보환경, 특히 지휘권환수)으로 보아 국방부 개혁안이 더욱 효과적으로 보임이 확실함으로, 설령 반대주장의 방향과 강도가 현재 어느 각도(어느 군)에서는 ’DNA'화 되어 있다고 해도, 이제는 토의를 마치고, 우리 특히 예비역들은 모두가 관심과 능력을 합해 옛날의 ‘육방부(?)’ 아닌 오늘과 미래의 우리 국방부 개혁안에 지지와 성원을 보내야겠다.(konas)
참으로 신중한 논의가 재개되어야할 작전권환수와 이에 따르는 예산획득과 국민전폭지지문제에 대한 심도 있는 논의는 일단 다음 기회로 미루고자한다. 양해 바란다.
문영일(예비역 육군 중장, 한국국가안보전략사상사학연구회
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국방부는 국방개혁을 적극 추진하라
