이동복(전 남북고위급회담 대표 15대 국회의원) 헌법재판소는 2004년10월21일자 신 행정수도 특별조치법에 대한 위헌 판결 의미 세종시는 천도나 같은 것으로 국민투표권 대상이다.
세종시 문제를 둘러싸고 집권 여당인 한나라당 안에서 지금 전개되고 있는 혼란스러운 상황은 우리 국민들이 과연 한나라당을 국정을 책임 진 집권 여당으로 인정할 수 있을 것인지를 의심하게 만든다.
정부는 27일 그 동안 행정중심 복합도시’로 추진되어 온 세종시를 일체의 정부기관 이전 계획이 백지화된 ‘교육과학중심 경제도시로 바꾸는 개정법안을 입법예고하고 3월 중에 법안을 국회에 제출하여 4월 임시국회에서 이를 통과시킨다는 일정을 밝혔다. 그러나, 정부가 밝히고 있는 이 같은 입법 일정은 국민들을 더욱 혼란스럽게 만들고 있다. 야당보다는 여당 안에서 전개되고 있는 혼란스러운 상황에 비추어 볼 때 이 같은 입법 일정이 과연 지켜질 것인지가 매우 불투명하기 때문이다.
재적의원 290명인 현 18대 국회의 의석분포는 한나라당이 재적 과반수(146석)를 21석 초과하는 167석의 의석을 차지하고 있는 반면 야당이 차지한 의석은 84석인 민주당과 자유선진당(17석)을 포함하여 40석인 비교섭단체 의석을 모두 합쳐도 과반수보다는 22석이 부족하다. 따라서, 한나라당이 결속만 한다면 이 법안의 국회통과는 어려울 것이 없게 되어 있다.
지금 국회가 직면하고 있는 현실상황은 그렇게 되어 있지 않다. 집권 여당으로 과반수 의석을 가지고 있는 한나라당 안에서 박근혜(朴槿惠) 전 대표를 중심으로 하는 ‘친박(親朴)’ 의원들이 문제의 세종시’ 문제에 관하여 “원안(原案) 고수”를 고집, 정부.여당의 “원안 수정”에 완강하게 반대하고 있기 때문이다.
한나라당 안에서 30-40명이 똘똘 뭉쳐 있는 친박’ 의원들이 끝내 ‘세종시’ 원안 수정에 대한 반대를 고수하는 경우 정부와 여당의 ‘세종시’ 원안 수정 법안이 국회에서 과반수의 찬성을 확보하는 것은 불가능해 진다. 뿐만 아니라 그보다 앞서는 문제가 또 있다. 한나라당이 ‘세종시’ 원안을 수정하는 개정법안을 국회에서 통과시키기 위해서는 의원총회에서 기존 당론의 번복을 결의”해야 한다.
한나라당 당헌은 72조에서 당론을 변경할 때는 재적의원 2/3 이상의 찬성으로 의결한다”고 규정하고 있다. 친박’ 의원들이 반대 입장을 고수한다면, 한나라당은 문제의 법안을 국회 본회의에서 가결시키기에 앞서서, 이 문제에 관한 기존 ‘당론’을 번복시키는 것 자체가 불가능하게 되어 있는 것이다.
여기서 우리가 짚어 볼 일이 있다. 그것은 세종시 문제에 관한 한나라당의 기존 당론’이 과연 박근혜 전 대표가 주장하는 것처럼 절대로 변경이 불가능할 만큼 정당성을 확보하고 있는 것이냐는 것이다.
이 문제에 관한 한나라당의 기존 ‘당론’은 한나라당이 2005년2월23일 의원총회에서 표결을 통해 채택한 행정중심 복합도시’ 문제에 관한 ‘당론’을 지칭한다. 이때는 아직 세종시’라는 명칭이 등장하기도 전이다. 그러나, 이날 의총에서 채택된 이 당론’이 채택된 과정은 이 당론’이 과연 변경이 불가능할 정도로 ‘확정된 당론’으로서의 ‘정당성’을 구비한 것인지를 의심스럽게 하는 것이 사실이다.
세종시 문제의 발단은 2002년12월 대선을 앞두고 9월20일 당시 열린우리당의 노무현(盧武鉉) 후보가 제시한 청와대를 포함한 중앙 정부기관 전체를 충청권으로 이전시키자는 수도 이전 공약이다.
대선에서 승리하여 2003년2월에 출범한 노무현 정권은 그해 10월 중앙 정부기관 전체를 연기∙공주권의 신설 ‘행정수도’로 이전하는 내용의 ‘신 행정수도 특별조치법’(안)을 국회에 제출했다. 다음 해인 2004년에 있을 4.15 17대 국회의원 선거를 앞둔 시점에서 한나라당은 충청도의 표심(票心) 잡기에 집착한 나머지 비겁하게도 이 천도(遷都) 입법에 대해 소극적으로 대처했고 그 결과 이 법안은 이해 12월29일 국회 본회의에서 여야 합의를 통해 표결에 붙여졌다.
표결 결과는 찬성 167명, 반대 13명, 기권 14명으로 압도적 표차에 의한 가결이었다. 이 표결에는 한나라당 의원들을 중심으로 100명에 가까운 의원들이 불참하는 소극적 방법으로 불찬 의사를 표명했다. 이 법은 다음 해인 2004년4월17일 법률로 공포되어 발효됐다.
그러나, 이 천도 입법은 시민사회로부터의 국민적 저항이라는 복병(伏兵)을 만나야 했다. 시민단체들은 2004년7월12일 이 법의 ‘위헌(違憲)’ 여부를 묻는 헌법소원을 헌법재판소(헌재)에 제기했고 헌재는 이해 7월12일 “수도 이전은 헌법 상 국민투표를 거쳐서 결정해야 한다는 이유로 이 법에 대해 ‘위헌’ 판결을 선고하여 이 법을 폐기시켰다.
여야는 다시 국회 안에서 ‘신 행정수도 후속대책 특별위원회’를 구성하고 협상을 벌인 끝에 다음 해인 2005년2월23일 특별위의 여야 간사회의에서 이번에는 정부 부처들 가운데 12부4처2청이 이전하여 “수도를 분할(分割)”하는 내용의 ‘행정중심 복합도시 건설 특별법’(안) 내용에 합의를 이룩했다.
여당인 열린우리당은 이날로 의원총회를 열어 이렇게 타결된 내용을 만장일치로 추인했다. 그러나, 야당인 한나라당의 사정은 간단치 않았다. 한나라당 내에서는 특히 수도권 출신 의원들을 중심으로 ‘천도뿐 아니라 ‘수도 분할’에도 반대하는 움직임이 강력하게 대두됐다.
2005년2월23일 국회 특별위 간사회의에서 타결된 내용의 추인을 위해 같은 날 소집된 한나라당 의원총회에는 131명의 소속 의원 가운데 83명만이 참석했고 격론 끝에 실시된 표결에서는 찬성 46명, 반대 37명의 근소한 표차로 특별위 간사회의 타협안이 추인됐다.
추인에 찬성한 46명은 소속의원 전원의 과반수(66명)에도 20명이 부족한 숫자였다. ‘수도 분할’이라는 민감한 사안에 대하여 이 같은 표결을 통하여 이루어진 한나라당 의총의 결정은 ‘확정된 당론’으로서는 매우 부실한 것이었고 그 결과 한나라당은 격심한 후유 파동을 피할 수 없다.
새로이 추진되는 ‘수도 분할’에 반대하는 한나라당 소속 의원들은 이날 의총 표결을 통해 이루어진 ‘당론’을 수용하지 않고 실력으로 이 법안의 국회통과 저지에 나섰다.
결국 여당인 열린우리당은 3월2일 한나라당 의원들이 의원총회에 참석하고 있는 사이를 틈타 국회 본회의에서 이전될 중앙정부 기관을 9부2처로 축소시킨 법안을 의장 직권으로 상정하고 열린우리당, 민주노동당, 민주당, 자민련 및 극소수의 한나라당 의원들이 참가한 가운데 표결을 실시하여 가결시켰다.
표결 결과는 재석 177명 중 찬성 158, 반대 13, 기권 6이었다. 표결 도중 20여명의 한나라당 의원들은 본회의장으로 뛰어 들어가 육체적으로 열린우리당 의원들과 몸싸움을 벌이면서 표결 방해를 시도했고 표결이 끝난 뒤 박세일(朴世逸) 한나라당 정책위 의장은 의원직을 사퇴하는 정치적 파동이 잇달았다.
정국은 2007년12월18일의 제17대 대선으로 이어지고 있었다. 대선 후보 지명을 위한 당내 경선(競選)과 17대 대선 기간 중 충청도 표심 잡기에 급급한 한나라당 후보들은 앞을 다투어 ‘수도 분할’을 내용으로 하는 ‘행정중심 복합도시’로서의 세종시 건설을 ‘공약’했고 대선에서 승리를 거둔 한나라당은 다음 해인 2008년4월17일 실시된 18대 국회의원 선거 때도 이 공약’을 재탕(再湯)했다.
지금 박근혜 전 대표 쪽에서는 이 같은 경위를 바탕으로 “미생지신(尾生之信)증참의 돼지(曾參烹彘)” 등 귀에 익지 않은 중국의 고사성어(故事成語)까지 등장시키면서 국민에게 약속한 것은 반드시 지켜서 신뢰를 지켜야 한다”는 논리에 입각한 당론 변경 절대 불가론으로 세종시 원안 수정 반대 입장을 고수하고 있다.
그러나, 이 같은 박 전 대표의 입장에는 상당한 이론(異論)의 소지(素地)가 있다.
첫째로 지적되어야 할 이론의 소지는 그가 변경 불가”의 ‘당론’으로 고수를 다짐하고 있는 2005년2월23일자 의총에서 표결로 채택한 ‘당론’은, 표결 내용으로 볼 때, ‘변경 불가능’한 ‘확정된 당론’으로 고집하기에는 상당한 무리를 수반하는 일종의 ‘결손(缺損) 당론’이라는 점이다.
앞에서도 지적된 것처럼 2005년3월2일 의원총회에서 표결로 채택된 세종시 문제에 관한 문제의 ‘당론’은 소속 의원 131명 가운데 불과 35%에 해당하는 43명이 찬성한 것에 불과하다. 당내에서 다수(多數)의 지지를 확보하지 못한 것이다. 이 때문에 ‘당론’이 이처럼 결정된 뒤에도 이에 대해서는 상당수의 소속 의원들이 승복하지 않고 반발을 계속했었다. 문제가 있는 ‘당론’이었던 것이다.
둘째로 지적되어야 할 이론의 소지는, 민주주의 국가에서, 문제는 ‘합법적인 절차’(due process)로 이루어졌느냐의 여부이지, 이미 이루어진 결정이라 하더라도, ‘정당하고 합법적인 절차’를 통하기만 한다면 ‘다수결’의 원칙에 의거하여 변경하는 것이 불가능한 일이 아니라는 점이다. “약속은 지켜야 한다”는 박 전 대표의 말은 원론적으로는 맞는 말이지만 그것이 결코 금과옥조(金科玉條)는 아니다.
약속’의 상대방인 ‘국민’ 쪽에서 이해하고 납득하기만 한다면 ‘약속’을 ‘변경’하거나 번복’하는 것은 불가능한 일은 아닌 것이다. 여기서 중요한 것은 ‘합법적 절차’다. 민주국가에서, 국민 대의기구인 국회는, 정상적인 ‘토론’과 ‘표결’만 보장된다면, “여자를 남자로, 또 남자를 여자로 바꾸는 일”을 제외한 어떠한 일도 ‘다수결’로 결정할 수 있어야 한다. 더구나, 우리 헌법은 국회에서의 ‘다수결’에 의한 결정을 보완하는 추가적 처방(處方)도 아울러 제시하고 있다. 헌법 제72조에 의거한 ‘국민투표’가 그것이다.
이렇게 본다면, “결론을 이미 내놓고 토론을 하자는 것은 무의미하다”는 박 전 대표의 말에는 분명히 어폐(語弊)가 있다. “결론이 이미 나 있다”는 박 전 대표의 말에는, 듣기에 따라서는, 이미 그녀의 입장이 당내에서 ‘소수 의견’임을 인정하는 의미가 함축되어 있는 것으로 들린다. 만약, 그것이 사실이라면, “그렇기 때문에 토론이 무의미하다”는 그녀의 발언은 민주주의의 기본을 부정하는 문제 발언이다. 그녀가 진정 민주주의를 신봉한다면, 이 경우 그녀에게는 양자택일(兩者擇一)의 선택이 있을 뿐이다.
그녀는 이미 당 지도부에서 추진하는 ‘당론 변경’이 당내에서 다수의 지지를 얻고 있는 결론’이라고 체념하고 ‘토론’과 ‘표결’이라는 절차에 구애됨이 없이 그 결론’을 수용할 수 있다.
그녀는, 그와는 달리, 토론을 통한 설득 여하에 따라서 상황 변화를 이끌어내는 것이 가능하다는 판단 아래 ‘토론과 ‘표결’에 적극 참가하여 당 지도부가 추진하는 당론 변경’이 의원총회에서 당헌이 요구하는 소속 의원 2/3 이상의 찬성을 확보하지 못 하도록 저지하는 노력을 전개할 수도 있다. 뿐만 아니라, 그녀에게는 제3의 선택도 있다. 승패에 집착하지 않고 ‘토론’과 ‘표결’에 참가하여 그 결과를 기록에 남겨둠으로써 잘.잘못의 심판을 역사에 맡기는 것이다.
그러나, 지금 나타나고 있는 상황은 박 전 대표와 그녀의 한나라당 내 지지 세력의 선택이 이 세 가지 중 어느 하나도 아니라는 것을 보여주고 있다. 박 전 대표와 ‘친박’ 의원들은 이 같은 민주적 절차는 도외시하고, ‘확정된 당론’으로서는 적지 않은 하자(瑕疵)가 있는 것이 분명함에도 불구하고, 2005년3월2일자 의원총회에서 결정한 ‘당론’의 ‘원안 고수’를 무조건 관철하겠다는 입장을 보여 주고 있다.
결국, 지금 세종시 문제를 가지고 한나라당의 친이(親李)’.‘친박’ 세력 간에 가열(苛烈)해 지고 있는 싸움은 세종시 문제는 구실일 뿐이고 실제로는 이제 앞으로 3년도 채 안 남기고 있는 2012년의 제18대 대통령선거 앞두고 한나라당내 후보 경선의 전초전(前哨戰)의 양상을 보여주고 있다는 데 사태의 심각성이 있다.
사실은, 그 동안의 경위를 좀 더 깊게 들여다보면, 세종시 문제를 둘러싸고 전개되고 있는 한나라당 내의 혼선은 박근혜 전 대표와 친박’ 의원들의 비타협성’만을 전적으로 탓할 일이 아니라는 사실을 알 수 있다.
오히려 세종시 문제가 이처럼 꼬인 것은 친이 세력이 장악,포진한 정부와 한나라당 지도부가 이 문제를 다루는 과정에서 ‘정도(正道)’를 버리고 꼼수’를 선택한 결과라고 보지 않을 수 없다. 사안의 민감성과 폭발성을 고려했다면 정부와 한나라당 지도부는 당연히 무엇보다도 먼저 ‘선(先) 제가(齊家) 후(後) 치국(治國)’의 차원에서 당내에서 ‘당론 변경’ 문제를 마무리한 뒤에 법 개정에 착수해야 했다.
그러나, 정부와 한나라당은 그 길을 택하지 않았다. 정부와 한나라당 지도부는 그 대신 이해득실의 차원에서 ‘중앙정부 부처 이전’을 상쇄할 다양한 ‘사탕발림’식 특혜’ 제공으로 충청남도 도민들의 원안 고수 여론을 중화시키는 한편 대대적 ‘여론 몰이’를 통하여 ‘세(勢)’의 힘으로 당내 친박’ 세력으로 하여금 ‘당론 변경’을 수용하게 강요하는 방법을 선택했다.
친박 의원들 입장에서 볼 때 정부와 한나라당 지도부의 이 같은 선택은 단순히 세종시에 대한 찬.반의 차원이 아니라 ‘친박’ 의원들을 힘으로 굴복시키는 ‘압살(壓殺)’ 작전이었다. '친박‘ 의원들은 이 같은 상황 인식에 입각하여 ’결사(決死) 저항‘으로 맞서고 있는 것이 지금의 상황이다.
이 같은 상황에서 한나라당이 발표한 대로 세종시 관련법 개정안들의 3월 국회제출, 4월 국회통과 일정이 과연 지켜질 수 있을 것인가? 지금의 상황에서 박근혜 전 대표가 이 문제에 관한 그녀의 입장을 바꿀 가능성은 거의 전무(全無)해 보인다.
그러한 상황에서 정부 수뇌부와 한나라당 지도부가 지금의 입법 일정을 강행할 경우 예상되는 상황은 관련 법안들이 국회에서 부결되는 것이 필연적일 뿐 아니라, 한나라당은 당내에서의 ‘당론 변경’ 추진 과정에서 분당(分黨)의 위험마저 감수하는 것이 불가피해 보인다.
그렇다고 해서 만약 한나라당이 이 문제를 둘러싼 당내의 분규를 극복하지 못할 경우 문제의 세종시 관련법 개정안의 입법을 포기하고 현행법에 의한 ‘수도 분할’을 강행하는 것은 가능할 것인가도 문제가 아닐 수 없다. 최근 정운찬(鄭雲燦) 총리는 “국회가 수정안을 수용하지 않으면 원안대로 갈 수밖에 없을 것”이라고 말한 것으로 보도되고 있다. 그러나, 이 같은 정 총리의 발언은 매우 무책임한 발언이다. 그렇게 될 경우 한나라당이 그로 인한 정치적 후유 파동을 극복할 수 있을 것 같지 않기 때문이다.
정부와 한나라당이 이 같이 어려운 국면을 타개하기 위하여 선택할 수 있는 방안은 과연 없는가? 필자의 생각으로는 그 방안이 없는 것이 아니다. 그 방안은 헌법 제72조에 근거한 ‘국민투표’로 이 문제를 해결하는 것이다. 헌법 제72조는 “대통령은 필요하다고 인정할 때에는 외교.국방.통일 기타 국가안위에 관한 중요정책을 국민투표에 붙일 수 있다”고 규정하고 있다.
이 조항에 의거하여 세종시 문제를 ‘국민투표’에 부의하는 방안에 대해서는 두 가지 이유로 반대론이 제기된다. 하나는 세종시 문제는 국민투표에 부의할 수 있는 사안이 아니다”라는 것이고 또 하나는 이 문제로 국민투표를 실시하면 지역감정과 국론분열이 우려된다”는 것이다.
그러나, 이 두 가지 이유는 모두 타당치 않다. 첫째로 헌법 제72조는 ‘국민투표’에 부의할 사안을 “외교.국방.통일 기타 국가안위에 관한 중요정책”으로 명시하고 있다. 여기서 ‘수도’를 ‘분할’하는 것을 가리켜 “국가안위에 관한 중요정책’에 해당하지 않는다”라는 주장은 어느 모로 보나 억지가 아닐 수 없다. 헌법재판소는 2004년10월21일자 신 행정수도 특별조치법’에 대한 위헌’ 판결에서 관습헌법상 헌법개정 없이 수도를 이전하는 것은 국민의 국민투표권을 침해하는 것”이라고 판시했다. 이 같은 헌재의 판결 정신에 입각한다면 ‘천도’나 마찬가지로 수도 분할’ 또한 국민의 국민투표권의 대상이 된다고 보는 것이 자연스럽지 않을 수 없다.
정부.여당은 또한 ‘원안 수정’에 대한 충청권 주민들의 반발을 무마하는데 지나치게 집착한 나머지 수정안의 내용에 충청 지역 주민들의 희망을 지나치게 배려하는 과정에서 ‘토지환매청구권’ 시비의 소지를 남겼을 뿐 아니라 타 지역과의 ‘역차별’ 논란 등 “원안만도 못한 수정안” 시비를 불러일으키고 있기도 하다. 이로 인하여 충청 지역과 여타 지역 주민 간에는 물론 심지어 충청권 주민들 사이에서도 국론분열 현상이 이미 극도로 심화되고 있는 상황임에도 불구하고 ‘국론분열’을 이유로 국민투표를 거부하는 것은 어불성설(語不成說)이 아닐 수 없다.
오히려 ‘수도 분할’ 문제는 비안 충청권 주민들만이 아니라 전체 국민이 이해 당사자가 되는 국가적 사안임으로 이 문제야 말로 ‘국민투표’를 통하여 국민 전체의 의사를 물어서 결정하는 것이 ‘정도’라는 사실에 의문의 여지가 없다.
또한, 사실은, 문제의 핵심은 ‘원안의 수정’ 여부가 아니라 수도’의 ‘분할’ 여부다. 따라서 문제의 세종시 문제는 우선 전체 국민을 상대로 ‘수도 분할’에 “찬성하느냐 반대하느냐”의 여부로 압축하여 그에 대한 가부를 묻는 국민투표를 실시하여 그 결과를 가지고 마무리하는 것이 옳다.
이 같이 국민투표를 통하여 이 문제를 해결하는 방법은 지금 이 문제를 둘러싸고 난마(亂麻)처럼 헝클어져 있는 한나라당의 내분(內紛)을 잠재우면서 세종시 문제를 해결하는 유일한 길이기도 하다고 생각된다. 정부 수뇌부와 한나라당 지도부가 국리민복(國利民福)의 차원에서 시기를 놓치지 말고 ‘국민투표’ 실시 방안을 심사숙고(深思熟考)해 주기를 간구한다.
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세종시 攻防 觀戰法 - 유일한 出口는 國民投票다
