국정원의 권한 강화 및 유지를 위한 입법이 되어서는 안돼
자의적 비밀지정에 대한 처벌조항 신설해야
참여연대 행정감시센터 정보공개사업단은 27일 국회 정보위원회에 (비밀의 관리 및 보호에 관한 법률)(이하 비밀관리법) 제정안에 대한 의견서를 제출했다. 참여연대는 의견서에서 비밀관리 전반의 안정성과 일관성을 확보하고 행정부에 대한 외부 견제가 가능해 진다는 면에서 비밀관리법 제정 자체에는 찬성 입장을 밝혔다.
정부의 제정안은 법률단계에서 규정할 필요가 있는 사항이 시행령에 위임되어 있고, 비밀의 범주와 개념이 불명확하며, 비밀전문관리기관을 두지 않고 국가 기밀 관리 권한을 여전히 국정원이 독점하는 것은 물론 사실상의 보안감사권과 조사권을 부여하고 있으며, 비밀의 수집분야에만 처벌 조항이 과다하다는 점에서 국민의 알권리를 심각하게 침해하고, 국정원의 불필요한 권한 행사가 우려된다고 밝혔다. 참여연대는 비밀관리법은 최소한의 비밀지정과 최대한의 비밀해제를 원칙으로 제정돼야 한다고 주장했다.
참여연대가 제시한 비밀관리법의 제정안에 대한 의견은 다음과 같다. 첫째, 비밀의 범주를 구분하는 기준을 시행령에 위임하지 말고 법률에 규정해야 한다. 둘째, 비밀 지정의 요건을 명확하게 하고, 비밀의 범주를 한정적 열거방식으로 수정해야 한다. 셋째, 비밀총괄관리기관과 비밀전문관리기관을 이원화해야 한다. 비밀생산기관이 스스로 비밀 지정의 적정성, 비밀의 총량, 보호기간 등을 판단하는 것은 적절하지 않다.
넷째, 자의적 비밀지정 처벌 조항을 신설하고 비밀의 수집 탐지 등에 대한 과도한 처벌 조항 적정화하고 국정원에 대한 통제 시스템 확보되어야 한다. 특별히 자의적인 비밀지정을 막기 위해 5조 3항을 두고도 위반에 대한 처벌조항을 두지 않는 것은 이해할 수 없다. 다섯째, 비밀의 생산절차 준수 규정을 도입하고 위반할 경우 처벌조항을 두어 비밀을 생산하고도 이를 등록하지 않거나 비밀이 아닌 것을 비밀처럼 취급하는 것을 막을 수 있다. 여섯째, 30년으로 되어있는 일괄적 비밀보호기간을 등급별로 단축 조정하고, 한정 없이 비밀을 재지정할 수 있도록 한 조항도 일정한 기간을 넘을 수 없도록 수정돼야 한다.
비밀관리법 제정을 논의하기 위한 국회 공청회가 오늘 열릴 예정이다. 비밀관리법을 제정하여 비밀을 보다 안전하게 관리하고 보호하면서도 국민의 알권리를 보장하고 행정의 투명성과 절차적 민주주의를 발전시키기 위해서는 제정 과정에서 시민사회의 의견이 충분히 수렴되어야 할 것이다.
비밀의 관리 및 보호에 관한 법률’ 제정안에 대한 참여연대 의견서
참여연대 행정감시센터 정보공개사업단
지금껏 국가기밀은 보안업무규정(대통령령)에 근거하여 관리해 왔다. 그러나 보안업무규정은 냉전체제하인 1964년에 제정되어 지금의 변화된 환경을 전혀 반영하지 못하고 있다. 또한 국가기밀이 법률에 근거하지 않고 대통령령에 의해 관리됨에 따라 국가 기밀관리제도 전반에 걸쳐 입법부나 사법부의 민주적 통제가 가능하지 않았다는 점에서 문제 제기가 있어왔다.
참여연대는 이미 오래전부터 비밀관리법 제정을 주장해왔고, 열린우리당 이광철의원은 참여연대의 의견을 받아들여 2005년 12월 비밀관리 및 보호에 관한 법률(안)을 대표발의하기도 하였다. 그러나 국회는 어떠한 논의도 없이 1년여를 허송세월하였다. 늦었지만 정부가 비밀관리법을 국회에 제출되고 본격적인 논의가 시작된 것은 다행스러운 일이다.
그동안 외부의 감시와 견제가 없는 상황에서 국가기밀관리 전 과정은 행정기관의 자의적인 판단에 의해 운영되어왔다고 볼 수밖에 없다. 기자간담회에서 배포된 자료가 3급 비밀로 지정되는 등 비밀로서의 가치가 없는 정보들이 마구 비밀이나 대외비로 지정되었으며, 공무원의 책임을 회피하기 위한 수단 또는 외부 기관의 감시나 견제를 회피하기 위한 수단으로도 비밀 지정은 남용되어 왔다.
비밀 분류의 기준이 되는 각 기관별 국가기밀세부분류지침에 대해 행정기관들은 철저히 비공개하고 있으며, 생산된 비밀의 단순 통계현황자료조차 국가안보를 이유로 비공개하고 있다. 이처럼 국가기밀관리가 행정기관의 자의적 판단에 따라 이루어지고 국민의 알권리가 심각하게 제한되어왔으나, 정부가 마련한 법안은 현실을 유지한 채 국정원의 권한만 강화시키는 역할을 할 것으로 판단된다.
국회에 제출된 정부안은 비밀관리의 제도적 기반을 법률화하여 외부 견제의 요건을 갖춘다는 것 외에는, 법률 제정으로 인해 실질적인 개혁이 이루어지기를 기대하기는 어려울 만큼 내용이 문제점투성이다. 이번 비밀관리법 제정이 행정의 투명성과 절차적 민주주의를 발전시키기 위해서는 입법 과정에 시민사회의 의견이 충분히 수렴되어야 할 것이다.
제정안에 대한 세부 의견
정부가 국회에 제출한 제정안은 많은 문제를 가지고 있으며 이에 대한 전면적인 수정이 필요하다. 이번 제정안의 문제점과 개선방향을 정리하면 다음과 같다.
1. 비밀의 범주 법률에 규정해야
비밀관리법은 비밀의 범주 구분(제4조 제2항) 등 논란의 소지가 있는 조항의 구체적인 사항을 시행령에 위임하지 말고 법률에 명확히 담아야 한다. 제정안처럼 시행령에 위임하게 되면 지나친 포괄적 위임으로 인해 국민의 알권리와 권한 남용과 관련된 각 조항의 타당성이나 적절성 여부를 법률안만으로는 판단하기 어렵다는 문제가 있으며, 이는 법 제정의 취지에도 어긋나는 것이다. 정부는 제정 취지문에서 대통령령인 ‘보안업무규정은 그 주요 내용이 비밀사무처리에 관한 절차적 규정에 그치고 있어 효율적으로 비밀을 보호 관리하는데 한계가 있다’고 시인하면서도 이해관계가 첨예한 사안의 세부 규정은 대통령령에 다시 위임하여 같은 잘못을 반복하고 있는 것이다. 즉 논란의 소지가 있을 수 있는 ‘국가안전보장 또는 국가이익에 미치는 영향과 보호의 필요정도에 따른 기준’ 역시 법률에서 구체적으로 명확히 규정하는 것이 필요하다.
2. 비밀 지정 요건 명확화, 비밀의 범주 한정적 열거방식으로 수정
비밀의 구분 및 범주 기준을 모호하게 정의(제4조)한 조항은 비밀 요건을 명확히 제한하고 비밀의 범주도 한정적으로 열거하는 방향으로 수정되어야 한다. 비밀의 지정을 위한 비밀 구분 요건 등은 비밀의 생산과 직결되는 것으로, 기준이 포괄적일수록 국민의 알권리는 많이 제한된다. 제2조 제1호에서 비밀을 정의하면서 “명백한 위해”를 초래할 우려가 있는 사실 등으로 정의하고 있으므로 III급 비밀의 요건인 국가이익에 “위험 또는 손해를 초래하는 경우”(제4조 제1항 제3호)와 같은 일반적 규정은 “명백한 위해”의 요건을 충족시키지 못한다. 이 조항을 문리적으로 해석하면 조금이라도 국가이익에 위험 또는 손해를 초래하는 경우는 모두 Ⅲ급 비밀에 해당할 수 있다. 국가이익에 “상당한 위험 또는 손해를 초래하는 경우”등으로 좀 더 구체화해야 한다. 또한 비밀의 범주를 규정한 제4조 제2항의 제7호(기타 국가안보와 국가이익에 명백한 위해를 초래하는 사항)와 같은 개괄 조항도 제외되어야 한다.
3. 비밀총괄관리기관과 비밀전문관리기관 이원화
비밀관리기관은 비밀총괄관리기관과 비밀전문관리기관으로 이원화되어야 한다. 정부안은 국정원이 비밀관리기관으로서 정책 수립ㆍ제도 개선, 교육 및 이행여부 확인, 비밀관리 취약성 보완, 비밀현황 파악 및 분실ㆍ누설 등에 관한 경위 조사 및 비밀을 지정하거나 비밀의 취급이 필요한 자에 대한 신원조사를 할 수 있는 권한을 주고 있다(제23조). 이는 국정원이 국가 기밀관리 권한을 독점하고 있는 현실을 유지하겠다는 의도로서, 비밀 생산과 관리에 대한 제도적 통제 외의 비밀기록관리를 정보기관이 담당하는 것은 외국의 사례에 비추어보아도 매우 이례적인 일이다. 미국의 경우 비밀기록관리를 담당하는 정보보안감독국(ISOO)을 국립문서기록관리청(NARA) 산하에 두고 있으며 이는 비밀생산기관이 스스로 비밀 지정 및 보유한 비밀의 양, 보호기간이 적절한지 판단하기 쉽지 않은 까닭이다.
국정원은 비밀총괄관리기관으로 비밀제도를 관리하고 집행하며 그 결과를 국회에 보고하는 기능을 하되, 비밀전문관리기관을 별도로 설치하여 공공기관의 비밀기록을 수집ㆍ관리하고 비밀의 해제와 재분류를 담당하는 역할을 하도록 해야 할 것이다.
또한, 제22조 제1항 제6호의 비밀의 분실ㆍ누설 등에 경위 조사 권한은 국정원의 본래적 기능이라 보기 어렵다. 비밀의 누설은 범죄행위이므로 이에 대한 조사는 검찰 등 수사기관이 담당하는 것이 적절하다. 이 조항은 삭제되거나 분실 등의 경위에 대한 조사권이 필요하다면 별도의 조문으로 독립시켜, 어떠한 요건과 절차를 의미하는 것인지 구체적으로 규정할 필요가 있다.
4. 자의적 비밀지정 처벌 조항 신설 및 국정원에 대한 통제 시스템 확보
처벌 조항의 적절성 여부도 문제이다. 비밀을 탐지 수집만으로도 7년 이하의 징역이나 1억원 이하의 벌금에 처하도록 하는 등 처벌조항이 과도하게 들어가 있어 국민의 알권리를 위축시키고 있을 뿐만 아니라(제28조) 신고ㆍ제출의 불이행에 대해 거의 모든 법률이 과태료 등으로 대응하고 있는 것과 달리 징역 등의 형벌을 부과(제32조)하는 등 처벌을 강화되어 있다.
우선 비밀의 탐지나 수집이 무엇인지에 대한 규정을 명확히 할 필요가 있다. 비밀의 단순 탐지나 수집 등에 대해서는 처벌 조항을 적절한 수준으로 조정해야 한다. 또한 공공의 이익을 목적으로 이루어진 비밀 탐지나 수집에 대해 처벌하지 않도록 하는 조항(33조)은 ‘공적인 관심사에 대하여 중대한 공공의 이익을 목적으로 부득이하게 이루어진 명백한 이유가 있을 때 처벌하지 않도록’ 하고 있어 실제 이 조항으로 구제 받을 수 있는 경우가 있을지 의문이다. 국민의 알권리가 보장되고 언론 출판의 자유가 침해되지 않도록 완화하여 규정해야 할 것이다.
반면 비밀로 지정할 요건에 해당하지 않음에도, 법안 제5조제3항 각호와 같은 목적을 달성하기 위해 비밀로 지정하여 혼란을 야기한 경우 처벌하는 조항은 빠져 있다. 5조 3항은 자의적인 비밀지정을 막기 위한 조항임에도 이에 대한 처벌조항이 없는 것은 조항의 도입 취지를 퇴색시키고 실효성을 떨어뜨린다. 비밀지정의 남용을 막기 위해서는 5조 처벌조항이 반드시 포함되어야 한다.
한편 정부안은 법안 전반적으로 국가정보원에 강력하고 포괄적인 권한 행사의 근거를 제공하고 있음에도, 그에 대한 감독과 통제 시스템에 대해서는 전혀 언급이 없다. 비밀의 관리 및 그 권한 행사와 관련하여 연차보고서 발간 및 국회 정기 보고 등 국회와 국민에 대한 책임을 명확히 하는 규정이 필요하다.
5. 비밀의 생산절차 준수 규정 필요
비밀을 생산할 경우 반드시 등록하여 관리하도록 하는 규정을 신설해야 한다. 비밀을 생산하고도 이를 임의로 관리하거나 취급하는 경우에는 이를 처벌하는 것이 필요하다. 또한 생산 절차를 준수하지 않고 임의의 형태로 생산된 것을 비밀로 취급하여 관리하지 못하도록 제한할 필요가 있다. ‘대외주의’, ‘秘’ 등과 같이 표기되는 문건은 비밀이 아님에도 불구하고 마치 비밀로 취급되도록 하여 법규에 따른 비밀관리에 혼란을 야기하는 경우 에도 처벌 하는 것이 필요하다.
6. 일괄적 비밀보호기간 등의 조정
비밀보호기간을 등급과 비밀보호의 필요성에 상관없이 일괄 30년을 적용하는 규정(20조 2항)에 대한 수정이 필요하다. 비밀의 등급을 두는 이유는 비밀의 가치가 다르기 때문이고 보호기간도 등급별로 달라지는 것이 필요하다. 비밀의 등급에 따라 비밀의 해제 시점을 단축할 필요가 있다. 또한 예외 사항인 경우 비밀보호기간의 연장이 가능하도록 하고 있음에도 그 기간에 제한이 없는 조항(제20조 3항)도 일정한 기한(예를 들어 50년)을 넘을 수 없도록 수정하여 국민의 알권리가 보장될 수 있도록 해야 한다.
최소 비밀지정· 최대 비밀해제를 원칙삼아야
대통령기록물관리법 제정안에 대한 의견서 제출
노골적인 폐쇄성 드러낸 기록물관리법 시행령 개정안
국민의 알권리 침해하는 기록물관리법개정안, 상임위에서 다시 논의하라
비밀관리법에 대한 의견서 국회 제출
