헌법재판소 전원재판부(주심: 周善會재판관)는 29일 신문등의자유와기능보장에관한법률(이하 신문법”이라 한다) 및 언론중재및피해구제등에관한법률(이하 언론중재법”이라 한다)에 대한 헌법소원사건 및 위헌제청사건에 대한 결정을 선고했다.
1,사건의 개요
국회는 2005. 1. 27. 신문법을 전문개정·공포하고, 같은 날 언론중재법을 제정 공포했다. 이들 법률은 공포 후 6월이 경과한 2005. 7. 28.부터 시행됐다.
헌법소원사건의 청구인들 청구인들은 신문의 독자 내지는 국민의 한 사람(3명), 신문사의 대표이사(1명), 신문기자(2명), 신문사(동아일보사, 조선일보사, 환경건설일보) 등으로 구성되어 있다.은 신문법 및 언론중재법의 여러 법률조항들이 청구인들의 헌법상 보장된 기본권을 침해한다고 주장하며 각각 2005년 2월, 3월, 6월, 8월에 헌법소원심판을 청구했다.
위헌제청사건은, 조선일보 기사에 관해 조선일보사와 국가정보원과의 사이에 정정보도문의 게재 여부를 놓고 언론중재위원회의 조정절차를 거친 다음 동 위원회의 직권중재결정에 국가정보원이 이의신청을 하여 언론중재법 규정에 따라 정정보도청구의 소가 서울중앙지방법원에 제기된 것으로 간주되었다. 제청신청인 조선일보사는 재판 계속중에 언론중재법 조항들에 대한 위헌제청신청을 하고 법원이 이를 받아들여 2006. 1. 19. 헌법재판소에 위헌법률심판을 제청했다.
1. 신문등의자유와기능보장에관한법률(2005. 1. 27. 법률 제7369호로 전문개정된 것) 제17조, 제34조 제2항 제2호, 언론중재및피해구제등에관한법률(2005. 1. 27. 법률 제7370호로 제정된 것) 제26조 제6항 본문 전단 중 ‘정정보도청구’ 부분, 부칙 제2조 중 ‘제14조 제2항, 제26조 제6항 본문 전단 중 정정보도청구 부분, 제31조 후문’ 부분은 각 헌법에 위반된다.
2. 위 신문등의자유와기능보장에관한법률 제15조 제3항은 헌법에 합치하지 아니한다. 이 법률조항은 입법자가 개정할 때까지 계속 적용된다.
3. 청구인 주식회사 동아일보사, 주식회사 조선일보사, 주식회사 환경건설일보의 심판청구 중 위 신문등의자유와기능보장에관한법률 제15조 제2항, 제16조 제1항, 제2항, 제3항, 위 언론중재및피해구제등에관한법률 제6조 제1항, 제4항, 제5항, 제14조 제2항, 제31조 후문에 대한 부분을 모두 기각한다.
4. 청구인 주식회사 동아일보사, 주식회사 조선일보사, 주식회사 환경건설일보의 나머지 심판청구 및 청구인 정인봉, 강병진, 조용우, 유재천, 방석호, 이한우의 심판청구를 모두 각하한다.
4. 결정이유의 요지
가. 적법요건에 대한 판단
(1) 이 사건 심판대상조항들은 정기간행물사업자, 즉 신문사를 규율하는 조항인데, 청구인 정인봉, 유재천, 방석호는 신문의 독자 또는 국민의 한 사람이고, 청구인 강병진은 ‘주식회사 환경건설일보’의 대표이사이긴 하나, 회사와 그 대표자 개인은 엄연히 구별된다. 청구인 조용우, 이한우는 신문기자이다. 이와 같이 신문사가 아닌 이들 청구인들의 심판청구는 기본권침해의 자기관련성이 없어서 모두 부적법하다.
(2) 청구인 주식회사 동아일보사, 주식회사 조선일보사, 주식회사 환경건설일보의 청구 중 다음의 법률조항들은 다음과 같은 이유로 기본권침해의 가능성이나 자기관련성 또는 직접성이 없어 부적법하다.
- 신문법 제3조 제2항은 신문사 밖의 외부세력에 의한 규제·간섭으로부터 편집의 자유와 독립을 보호하는 규정으로 보아야 하므로, 신문사인 청구인들은 이 조항에 대하여 기본권침해의 자기관련성이 없다.
신문법 제3조 제3항, 제6조 제3항은 편집인 또는 기자들에게 독점적으로 ‘편집권’이라는 법적 권리를 부여한 것이 아니라 편집활동 보호에 관한 선언적ㆍ권고적 규정이고, 신문법 제18조는 편집위원회를 둘 것인지 여부 및 편집규약의 제정 여부에 관하여 신문사의 임의에 맡기고 있으므로 이들 조항은 기본권침해의 가능성 내지 직접성이 없다.
신문의 사회적 책임이나 신문보도의 공정성, 인격권 보호책임을 규정하고 있는 신문법 제4조, 제5조, 제8조, 언론중재법 제4조, 제5조 제1항은 신문의 공적 기능 및 책임에 관한 추상적·선언적 규정이고, 고충처리인의 자율적 활동 보장에 관한 언론중재법 제6조 제3항 역시 선언적·권고적 규정이므로 이들 조항은 기본권침해의 가능성이 없다.
신문법 제16조 제4항은 자료신고ㆍ검증 및 공개에 관한 구체적인 사항을 대통령령으로 정한다는 위임규정으로서, 하위규범의 시행을 예정하고 있으므로 직접성이 없다.
신문발전위원회 및 신문발전기금에 관한 규정인 신문법 제27조, 제28조 제3항, 제29조, 제33조, 제34조(제2항 제2호 제외), 제35조는 신문발전위원회가 법률에서 부여한 권한을 현실적으로 행사하였을 때 비로소 청구인들에 대한 기본권침해의 가능성이 생기게 되므로 기본권침해의 가능성 내지 직접성이 없다.
신문유통원에 관한 신문법 제37조 또한 신문유통원이라는 기구의 설립과 운영의 근거조항일 뿐이므로 기본권침해의 가능성 내지 직접성이 없다.
고충처리인의 권한과 직무에 관한 규정인 언론중재법 제6조 제2항은 권한규범 내지 직무규범으로서 그 자체로 국민의 기본권을 제한하는 것이 아니라 고충처리인의 구체적인 활동을 통하여 비로소 신문사업자인 청구인들의 기본권침해 여부가 결정되는 점을 고려할 때, 이 조항은 기본권침해의 직접성이 없다. 언론중재위원회의 구성방법에 관한 규정인 언론중재법 제7조 제3항 역시 마찬가지이다.
언론중재법 제6조 제3항은 언론사는 고충처리인의 자율적 활동을 보장하여야 하고 정당한 사유가 없는 한 고충처리인의 권고를 수용하도록 노력하여야 한다고 규정하는바, 이는 법적 구속력이 없는 선언적ㆍ권고적 규정에 불과하므로 기본권침해의 가능성이 인정되지 않는다.
구체적인 소송사건에서 법원에 의하여 해석ㆍ적용이 되는 재판규범은, 법원의 재판을 매개로 하여 비로소 기본권에 영향을 미치게 되므로 기본권침해의 직접성이 인정되지 않는다. 그런데, 언론중재법 제5조 제2항 내지 5항, 제15조 제4항, 제30조 제1항ㆍ제2항은 언론의 인격권 침해에 대한 위법성조각사유, 정정보도청구의 거부사유, 언론의 인격권 침해에 대한 손해배상 등을 규정한 재판규범이므로 기본권침해의 가능성 내지 직접성이 없다.
언론피해 조정신청에 관한 언론중재법 제18조 제2항ㆍ제6항은 언론중재위원회에서의 절차규정에 불과하고, 손해배상청구권의 침해 여부는 동 위원회의 조정결정, 그 중에서도 직권조정결정이라는 집행행위가 있은 후에야 현실화되고 직권조정결정은 구속력이 없으므로, 기본권침해의 가능성 내지 직접성이 없다.
중재결정의 효력에 관한 언론중재법 제25조는, 중재가 당사자 쌍방의 합의에 의하여만 개시되고 어느 일방의 의사에 반하여 그 절차에 강제로 회부되는 것이 아니라는 점에서 기본권침해의 가능성 내지 직접성이 없다.
언론중재위원회의 시정권고제도에 관한 언론중재법 제32조는 시정권고가 권고적 효력을 가지는데 그치며, 시정권고라는 집행행위를 매개로 한다는 점에서 기본권침해의 가능성 내지 직접성이 없다.
신문법 또는 언론중재법 위반행위에 대한 벌칙 또는 과태료에 관한 규정인 신문법 제39조 제1호, 제40조 제3호, 제42조, 제43조 제1항 제4호, 언론중재법 제34조 제1항 제1호는, 청구인들이 이들 조항의 법정형의 고유한 위헌성을 다투는 것이 아니라 전제되는 조항들이 위헌이어서 그 제재조항도 당연히 위헌이라고 주장하는 것이므로, 직접성이 인정되지 않는다.
언론중재법 부칙 제2조 중 정정보도청구권조항(제14조 제2항, 제31조 후문) 및 가처분조항(제26조 제6항 본문 전단)에 관한 부분을 제외한 중재위원회조항, 시정권고조항, 손해배상조항 등 나머지에 관한 부분들은 이들 조항들이 앞에서 본 바와 같이 모두 기본권침해의 가능성 내지 직접성 요건을 결여하고 있으므로, 이들 조항의 소급적용을 규정하고 있는 부칙 제2조의 해당 부분도 역시 직접성이 인정되지 않는다.
그리고, 2005헌마555 사건의 청구인들은 2006. 4. 25. 방송법 제8조 제3항을 심판대상으로 추가하였으나, 이 조항이 개정·공포된 2004. 3. 22.부터 1년이 훨씬 경과한 후에 심판청구된 것이므로 이 부분 심판청구는 청구기간을 경과하여 부적법하다.
나. 본안에 대한 판단
(1) 신문법 제15조 제2항ㆍ제3항에 대한 판단
(가) 신문법 제15조 제2항
신문법 제15조 제2항은 일간신문이 뉴스통신이나 일정한 방송사업을 겸영하는 것을 금지하고 있다.
그런데 일간신문이 뉴스통신이나 방송사업과 같은 이종 미디어를 겸영하는 것을 어떻게 규율할 것인가 하는 것은 고도의 정책적 접근과 판단이 필요한 분야로서, 겸영금지의 규제정책을 지속할 것인지, 지속한다면 어느 정도로 규제할 것인지의 문제는 입법자의 미디어정책적 판단에 맡겨져 있다.
이런 점에서 볼 때, 신문법 제15조 제2항은 신문의 다양성을 보장하기 위하여 필요한 한도 내에서 그 규제의 대상과 정도를 선별하여 제한적으로 규제하고 있다고 볼 수 있다. 규제 대상을 일간신문으로 한정하고 있고, 겸영에 해당하지 않는 행위, 즉 하나의 일간신문법인이 복수의 일간신문을 발행하는 것 등은 허용되며, 종합편성이나 보도전문편성이 아니어서 신문의 기능과 중복될 염려가 없는 방송채널사용사업이나 종합유선방송사업, 위성방송사업 등을 겸영하는 것도 가능하다.
그러므로 신문법 제15조 제2항은 헌법에 위반되지 아니한다. (재판관 3인의 위헌의견 있음)
(나) 신문법 제15조 제3항
1) 재판관 윤영철, 재판관 김경일, 재판관 주선회, 재판관 전효숙의 헌법불합치의견
이종 미디어 간의 ‘교차소유’를 어떻게 규율할 것인지의 문제 또한 고도의 정책적 접근과 판단이 필요한 분야로서 입법자의 미디어정책적 판단이 존중되어야 한다. 따라서 신문법 제15조 제3항에서 일간신문법인의 주식 또는 지분의 2분의1 이상을 소유하는 자(이하 이 보도자료에서 “지배주주”라 한다)가 뉴스통신 법인의 주식 또는 지분의 2분의1 이상을 취득 또는 소유하지 못하도록 함으로써 이종 미디어간의 결합을 규제하는 부분은, 언론의 다양성을 보장하기 위한 필요한 한도 내의 제한이라고 할 것이어서, 신문의 자유를 침해한다고 할 수 없다.
그런데 제15조 제3항은 나아가 일간신문 지배주주에 의한 신문의 복수소유를 규제하고 있다. 신문의 다양성을 보장하기 위하여 신문의 복수소유를 제한하는 것 자체가 헌법에 위반된다고 할 수 없지만, 신문의 복수소유가 언론의 다양성을 저해하지 않거나 오히려 이에 기여하는 경우도 있을 수 있는데, 이 조항은 신문의 복수소유를 일률적으로 금지하고 있어서 필요 이상으로 신문의 자유를 제약하고 있다.
그러나 신문법 제15조 제3항은 신문의 복수소유 규제에 관하여 부분적으로 위헌성이 있을 뿐이고, 신문의 다양성 보장을 위한 복수소유 규제의 기준을 어떻게 설정할 지의 여부는 입법자의 재량에 맡겨져 있으므로 이 조항에 대해서는 단순위헌이 아닌 헌법불합치결정을 선고하고, 다만 입법자의 개선입법이 있을 때까지 계속 적용을 허용함이 상당하다.
2) 재판관 권 성, 재판관 김효종, 재판관 조대현의 단순위헌의견
일간신문의 복수소유를 일률적으로 규제하는 것이 신문의 자유를 침해한다는 점에 대해서는 앞에서 본 헌법불합치 의견의 이유와 같고, 이 조항에서 일간신문과 뉴스통신 간의 이종 미디어 결합을 규제하는 것이 위헌이라는 점은 뒤에서 밝힐 신문법 제15조 제2항에 대한 반대의견의 이유와 같다. 그런데 이 조항을 위헌으로 선고하더라도 법적 공백이나 혼란이 초래될 것이라 볼 수 없으므로 이 조항에 대하여 헌법불합치결정이 아니라 위헌결정을 선고하여야 한다.
3) 소결
이와 같이 신문법 제15조 제3항에 위헌성이 있다는 의견을 개진한 재판관이 7인이고, 그 가운데 헌법불합치 의견이 다수이므로 헌법불합치 결정을 선고하기로 하되, 입법자가 개선입법을 할 때까지 계속 적용을 명하는 것이다. (재판관 2인의 합헌의견 있음)
(2) 신문법 제16조 제1항, 제2항, 제3항에 대한 판단
신문법 제16조가 신문기업 자료의 신고·공개 제도를 둔 것은 신문시장의 투명성을 제고하고, 신문법 제15조의 겸영금지 및 소유제한 규정의 실효성을 담보함으로써 신문의 다양성이라는 헌법적 요청을 구현하기 위해서다.
신문기업은 일반기업에 비하여 공적 기능과 사회적 책임이 크기 때문에 그 소유구조는 물론 경영활동에 관한 자료를 신고·공개하도록 함으로써 그 투명성을 높이고 신문시장의 경쟁질서를 정상화할 필요성이 더욱 크다.
신문법 제16조에서 신고·공개하도록 규정하고 있는 사항 중 상당부분은 상법 등 다른 법률에 의해 이미 공시 또는 공개되고 있는 것들이고, 그 밖에 전체 발행부수, 유가 판매부수, 구독수입과 광고수입과 같은 사항을 추가적으로 신고·공개하도록 하고 있지만, 이는 신문 특유의 기능보장을 위하여 필요한 범위 내의 것이다.
따라서 이 조항들이 신문의 자유를 지나치게 침해한다거나, 일반 사기업에 비하여 평등원칙에 반하는 차별을 가하는 위헌규정이라 할 수 없다. (재판관 3인의 위헌의견 있음)
(3) 신문법 제17조에 대한 판단
신문법 제17조는 신문사업자를 일반사업자에 비하여 더 쉽게 시장지배적사업자로 추정되도록 규정하고 있는데, 이러한 규제는 신문의 다양성 보장이라는 입법목적 달성을 위한 합리적이고도 적정한 수단이 되지 못한다.
첫째, 발행부수만을 기준으로 신문시장의 점유율을 평가하고 있는 점, 둘째, 신문시장의 시장지배력을 평가함에 있어 서로 다른 경향을 가진 신문들에 대한 개별적인 선호도를 합쳐 이들을 하나의 시장으로 묶고 있는 점, 셋째, 그 취급분야와 독자층이 완연히 다른 일반일간신문과 특수일간신문 사이에 시장의 동질성을 인정하고 있는 점, 넷째, 신문의 시장지배적 지위는 결국 독자의 개별적, 정신적 선택에 의하여 형성되는 것인 만큼 그것이 불공정행위의 산물이라고 보거나 불공정행위를 초래할 위험성이 특별히 크다고 볼만한 사정이 없는데도 불구하고 신문사업자를 일반사업자에 비하여 더 쉽게 시장지배적사업자로 추정되도록 하고 있는 점 등이 모두 불합리하다.
따라서 신문법 제17조는 신문사업자의 평등권과 신문의 자유를 침해하여 헌법에 위반된다. (재판관 2인의 합헌의견 있음)
(4) 신문법 제34조 제2항 제2호에 대한 판단
이 조항은 제17조의 시장지배적사업자를 신문발전기금의 지원대상에서 배제하고 있어, 시장지배적사업자와 그렇지 아니한 신문사업자 사이에 차별을 가하고 있다.
그런데, 시장점유율이 높다는 이유만으로, 즉 독자의 선호도가 높아서 발행부수가 많다는 점을 이유로 신문사업자를 차별하는 것, 그것도 시장점유율 등을 고려하여 신문발전기금 지원의 범위와 정도에 있어 합리적 차등을 두는 것이 아니라 기금 지원의 대상에서 아예 배제하는 것은 합리적이 아니다.
발행부수가 많은 신문사업자를 시장지배적사업자제도를 이용하여 규제하려고 한다면 먼저 그 지배력의 남용 유무를 조사하여 그 남용이 인정될 때에만 기금 지원의 배제라는 추가적 제재를 가하는 것이 시장지배적사업자제도의 취지에 맞다.
따라서 이 조항은 합리적인 이유 없이 발행부수가 많은 신문사업자를 차별하는 것이므로 평등원칙에 위배된다. (재판관 전원일치)
(5) 언론중재법 제6조 제1항, 제4항, 제5항에 대한 판단
언론중재법 제6조에 의하여 신문사에게 강제되는 것은 고충처리인을 두어야 한다는 것과 고충처리인에 관한 사항을 공표하여야 한다는 것뿐이고, 그 이외의 고충처리인 제도의 운영에 관한 사항은 전적으로 신문사업자의 자율에 맡겨져 있다. 뿐만 아니라 고충처리인제도의 직무권한은 권고나 자문에 불과하여 실질적으로 신문사를 구속하는 효과도 적다.
이에 비해, 고충처리인제도가 원활하게 기능할 경우 달성되는 공익은 매우 크다. 고충처리인제도는 언론피해의 예방, 피해발생시의 신속한 구제 및 분쟁해결에 있어서 적은 비용으로 큰 효과를 나타낼 수 있다.
그러므로 언론중재법 제6조 제1항, 제4항, 제5항은 헌법에 위반되지 아니한다. (재판관 2인의 위헌의견 있음)
(6) 언론중재법 제14조 제2항, 제31조 후문에 대한 판단
언론중재법 제14조에서 규정하고 있는 정정보도청구권은 반론보도청구권이나 민법상 불법행위에 기한 청구권과는 전혀 다른 새로운 성격의 청구권이다.
허위의 신문보도로 피해를 입었을 때 피해자는 기존의 민·형사상 구제제도로 보호를 받을 수도 있지만, 신문사 측에 고의·과실이 없거나 위법성조각사유가 인정되는 등의 이유로 민사상의 불법행위책임이나 형사책임을 추궁할 수 없는 경우도 있다. 이러한 경우 피해자에 대한 적합한 구제책은 신문사나 신문기자 개인에 대한 책임추궁이 아니라, 문제의 보도가 허위임을 동일한 매체를 통하여 동일한 비중으로 신속히 보도·전파하도록 하는 것이다.
물론 신문이 공공의 이익에 관련되는 중요한 사안에 관하여 위축되지 않고 신속히 보도하는 것은 매우 중요하지만, 언론보도가 진실하지 않아 타인의 권리를 계속해서 침해하고 있는데도 이를 정정하지 않은 채로 그대로 내버려 두는 것은 정의에 반한다.
더욱이 정정보도청구권은 그 내용이나 행사방법에 있어 필요 이상으로 신문의 자유를 제한하고 있지 않다. 일정한 경우 정정보도를 거부할 수 있는 사유도 인정하고 있고, 제소기간도 단기간으로 제한하고 있으며, 정정보도의 방법도 동일 지면에 동일 크기로 보도문을 내도록 하여 원래의 보도 이상의 부담을 지우고 있지도 않다.
따라서 언론중재법 제14조 제2항이 신문의 자유를 침해하는 것이라고 볼 수 없으며, 언론중재법 제31조 후문은 그 위치에도 불구하고 제14조 제2항과 동일한 내용을 명예훼손에 관하여 재확인하는 규정으로 보아야 할 것이므로 역시 헌법에 위반되지 않는다. (재판관 전원일치)
(7) 언론중재법 제26조 제6항 본문 전단 중 ‘정정보도청구’ 부분에 대한 판단
언론중재법 제26조 제6항 본문 전단은 정정보도청구의 소를 민사집행법상의 가처분절차에 의하여 재판하도록 규정하고 있다. 그 결과 정정보도청구의 소에서는 그 청구원인을 구성하는 사실의 인정을 ‘증명’ 대신 ‘소명’으로 할 수 있게 되었다.
그런데 언론중재법상의 정정보도청구소송은 통상의 가처분과는 달리 그 자체가 본안소송이다. 이러한 정정보도청구의 소에서, 승패의 관건인 ‘사실적 주장에 관한 언론보도가 진실하지 아니함’이라는 사실의 입증에 대하여, 통상의 본안절차에서 반드시 요구하고 있는 증명을 배제하고 그 대신 간이한 소명으로 이를 대체하는 것인데 이것은 소송을 당한 언론사의 방어권을 심각하게 제약하므로 공정한 재판을 받을 권리를 침해한다.
정정보도청구를 가처분절차에 따라 소명만으로 인용할 수 있게 하는 것은 나아가 언론의 자유를 매우 위축시킨다. 진실에 부합하지 않을 개연성이 있다는 소명만으로 정정보도 책임을 지게 되므로 언론사로서는 사후의 분쟁에 대비하여 진실임을 확신할 수 있는 증거를 수집·확보하지 못하는 한, 사실주장에 관한 보도를 주저하게 될 것이다. 이러한 언론의 위축효과는 중요한 사회적 관심사에 대한 신속한 보도를 자제하는 결과를 초래하고 그로 인한 피해는 민주주의의 기초인 자유언론의 공적 기능이 저하된다는 것이다. 이와 같이 피해자의 보호만을 우선하여 언론의 자유를 합리적인 이유 없이 지나치게 제한하는 것은 위헌이다. (재판관 3인의 합헌의견 있음)
(8) 언론중재법 부칙 제2조에 대한 판단
언론중재법 부칙 제2조 본문은 언론중재법의 시행 전에 행하여진 언론보도에 대하여도 동법을 적용하도록 규정하고 있다.
이에 따라 정정보도청구권의 성립요건과 정정보도청구소송의 심리절차에 관하여 언론중재법이 소급하여 적용됨으로써 언론사의 종전의 법적 지위가 새로이 변경되었다. 이것은 이미 종결된 과거의 법률관계를 소급하여 새로이 규율하는 것이기 때문에 소위 진정 소급입법에 해당한다.
진정 소급입법은 헌법적으로 허용되지 않는 것이 원칙이고 이를 예외적으로 허용할 특단의 사정도 이 부칙조항에 대해 인정되지 않으므로 헌법에 위반된다. (재판관 1인의 합헌의견 있음)
5. 적법요건판단에 대한 반대의견
가. 재판관 권 성, 재판관 김효종의 반대의견
(1) 편집의 자유·독립에 관한 신문법 제3조 제3항, 제6조 제3항, 제18조, 언론의 공적책임에 관한 신문법 제4조, 제5조, 언론중재법 제4조, 제5조, 신문발전위원회에 관한 신문법 제27조, 제28조 제3항, 신문발전기금에 관한 신문법 제33조, 제34조(제2항 제2호 제외), 제35조, 신문유통원에 관한 제37조는 신문사업자인 청구인들의 신문의 자유를 직접 제한하는 조항이므로 이들 청구 부분을 각하할 것이 아니라, 본안판단을 하여야 한다.
(2) 이들 조항에 대하여 본안판단을 하여 보면,
○신문법 제3조 제3항, 제6조 제3항은 신문의 자유의 핵심에 속하는 편집권을 신문사업자로부터 박탈하므로 위헌이다.
○신문법 제18조는 신문사업자가 자치적으로 정할 사항을 법으로 강요하는 것이며 신문사업자의 신문편집방향과 배치되는 편집인의 편집권한을 인정하는 것이 되어 신문사업자의 편집권을 심각하게 축소하므로 위헌이다.
○신문법 제4조, 제5조, 언론중재법 제4조, 제5조는 사적 기관인 언론사들에게 공익의 추구를 최우선적 과제로 부과하는 것으로서, 국가가 언론기관에게 중립적이고 균형 있게 다양한 의견을 전달할 것을 요구하면 신문은 이 요구에 부합하기 위하여 고유한 논조나 경향성을 표출하는 보도나 편집을 스스로 억제하게 되어 언론의 자유를 사전에 위축시킨다. 그러므로 이 조항들은 위헌이다.
○신문법 제27조, 제28조 제3항, 제33조, 제34조, 제35조의 경우, 신문발전위원회의 주된 업무는 신문발전기금의 관리·운영인데, 신문발전기금은 불가피하게 선별적이고 차등적으로 사용될 수밖에 없고 이러한 선별·차등 지원은 필연적으로 신문사업자 간의 자유롭고 공정한 경쟁을 왜곡하여 신문의 자유를 침해한다.
○신문법 제37조는 신문유통원을 통하여 신문의 배포에 정부가 직접 개입하는 것으로서 신문사 간의 자유로운 경쟁을 훼손하는 것이므로 위헌이다.
나. 재판관 조대현의 반대의견
신문법 제3조 제2항·제3항, 제6조 제3항, 신문법 제4조, 제5조, 언론중재법 제4조, 제5조 제1항, 신문법 제8조는 신문사업자인 청구인들의 신문의 자유를 직접 제한하는 조항이므로 이들 청구 부분을 각하할 것이 아니라, 본안판단을 하여야 한다.
6. 본안판단에 대한 반대의견
가. 신문법 제15조 제2항에 대한 재판관 권 성, 재판관 김효종, 재판관 조대현의 위헌의견
언론의 자유와 관련된 정책은 쉽게 입법재량의 성역으로 허용되어서는 안 될 것이며 그 헌법적 정당성이 엄격하게 판단되어야 한다.
오늘날 통신기술 및 디지털기술의 발달로 인하여 매스미디어는 다양화되고 있으며 방송ㆍ통신 등 미디어간의 융합이 이루어지고 있고 방송전파의 희소성은 줄어들고 있다. 또한 위성방송, 인터넷 등 새로운 매스미디어의 발전에 따라 신문산업은 위축의 징후를 보이기도 하므로 신문사업자는 방송이나 통신의 컨텐츠사업자 등이 되어 활동영역을 넓히거나, 방송·통신의 겸영을 통하여 신문사업의 경영효율화를 도모할 필요성이 현저하게 되었다.
이러한 상황에서는 일간신문사의 뉴스통신ㆍ방송사업 겸영을 일률적으로 금지할 것이 아니라 겸영으로 인한 언론의 집중 내지 시장지배력의 효과를 고려하여 선별적으로 통제하는 방법이 바람직한데도 불구하고, 이 조항이 일률적으로 겸영을 금지하는 것은 입법수단으로서 필요한 최소한의 것이라고 볼 수 없다.
따라서 이 조항은 신문사업자인 청구인들의 언론표현 방법의 자유와 기업경영의 자유를 침해하는 것이다.
나. 신문법 제15조 제3항에 대한 재판관 송인준, 재판관 이공현의 합헌의견
신문법 제15조 제3항 중 일간신문의 지배주주가 뉴스통신 법인의 주식 또는 지분의 2분의1 이상을 취득 또는 소유하지 못하도록 한 것이 헌법에 위반되지 아니한다는 점에 대하여는 신문법 제15조 제3항에 관한 헌법불합치 의견과 견해를 같이 한다.
다음으로, 신문법 제15조 제3항은 일간신문의 지배주주에 의한 신문의 복수소유를 규제하고 있는데, 이는 1인 사주의 지배 하에 놓이는 신문의 출현을 억제하겠다는 것으로 이 또한 신문의 다양성 제고라는 입법목적 달성을 위해 필요한 것이므로 헌법에 위반되지 않는다.
다. 신문법 제16조 제1항, 제2항, 제3항에 대한 재판관 권 성, 재판관 김효종, 재판관 조대현의 위헌의견
신문의 투명성 확보라는 모호한 입법목적을 위하여, 신문기업의 자유를 침해하면서까지 신문기업의 여러 자료들을 제출시켜 검증·공개할 필요가 있는지 의문이다.
또한 신문기업의 주식 소유자에 대한 정보 공개는 개인의 프라이버시를 노출시키게 되고, 그 결과 특정 신문에 대한 개인의 투자를 저해할 수도 있다.
다수의견은 이 조항들이 신문법 제15조의 겸영·소유금지 규정의 실효성을 담보하기 위해 필요하다고 하나, 우리는 제15조 제2항, 제3항이 위헌이라고 판단하기 때문에 위헌조항의 실효성을 담보한다는 입법목적은 그 자체로 정당성이 없다.
따라서 이 조항들은 신문사업자인 청구인들의 신문의 자유를 침해하는 것이다.
라. 신문법 제17조에 대한 재판관 주선회, 재판관 이공현의 합헌의견
신문시장의 시장지배적사업자 추정 요건에 관한 문제는 사회적·경제적 평가와 예측에 관한 문제로서 입법자에게 넓은 입법재량이 주어져 있는 분야이다.
발행부수는 신문시장의 시장지배력을 판단할 수 있는 1차적이고도 직접적인 요소라는 점, 신문사는 사시와 논조와 같은 정신적 경쟁관계와 별개로, 그 경제적인 분야에서 과점적 지위를 유지하기 위하여 담합하여 시장질서를 어지럽히는 행위를 할 수 있다는 점, 일반일간신문과 특수일간신문이 상호 경쟁관계가 성립할 수 없는 완전히 별개의 시장이라고 단언하기 어려운 점에 비추어 보면 신문법 제17조에서 정하고 있는 시장지배적사업자 추정 요건은 입법재량의 범위 내에 있다 할 것이다.
그리고 신문시장의 독과점은 다양한 의견이나 정보의 제공을 불가능하게 하고 일방적인 보도와 정보의 제공으로 여론의 왜곡을 초래할 수 있어 일반 상품시장의 독과점보다 그 폐해가 국가와 사회에 미치는 정도가 훨씬 심각하다. 이러한 신문시장의 특성을 반영하여 시장지배적사업자로 추정되는 시장점유율을 일반 상품보다 다소 하향 조정하였다고 하여 이것이 신문의 자유를 침해한다거나 다른 일반사업자와 비교하여 합리적 이유 없이 신문사업자를 차별하는 것이라고 할 수 없다.
마. 언론중재법 제6조 제1항, 제4항, 제5항에 대한 재판관 권 성, 재판관 김효종의 위헌의견
신문사가 언론피해의 예방이나 구제를 위하여 고충처리인을 둘 것인지 여부는 신문사가 자율적으로 정할 문제이므로 국가가 나서서 이 조항들과 같이 고충처리인을 두고 그 활동사항을 매년 공표하라고 요구하는 것은 신문사업자의 신문의 자유를 침해하는 것이다.
바. 언론중재법 제26조 제6항 본문 전단 중 ‘정정보도청구’에 관한 부분에 대한 재판관 김경일, 재판관 송인준, 재판관 조대현의 합헌의견
언론보도는 불특정 다수인에게 빠르고 광범위하게 전파되기 때문에 허위보도로 인한 피해도 신속하고 광범위하게 확산되므로 이를 구제하기 위한 조치도 시급하게 이루어져야 한다. 언론중재법 제26조 제6항이 정정보도청구에 대한 심리절차를 가처분절차에 의하도록 하고 있는 것은 허위보도로 인한 피해를 신속하게 구제하기 위하여 필요하고도 적절한 수단이다.
정정보도청구사건을 심리할 때에는 변론을 열어 당사자 쌍방에게 주장과 입증의 기회가 균등하게 주어진다. 또한 소명의 증명정도와 증명의 증명정도는 이론상으로는 구분되지만, 실제에 있어서는 크게 차이가 나지 않는다.
그리고 언론의 보도가 허위임이 밝혀진 경우에 허위보도를 정정하는 것은 진실보도의무를 부담하는 언론사가 당연히 취해야 할 조치이고, 정정보도는 사실에 관한 보도가 허위인 경우에 인정되는 것이므로 그것이 언론의 비판·견제기능을 약화시킨다고 볼 수도 없다.
그러므로 정정보도청구사건의 심리를 가처분절차에 의한다고 하더라도 그것이 피해자 보호에만 치중하여 언론사의 공정한 재판을 받을 권리나 언론의 자유를 침해하는 것이라고 볼 수 없다.
사. 언론중재법 부칙 제2조에 대한 재판관 조대현의 합헌의견
언론의 허위보도 자체는 보도와 동시에 완료되지만 그로 인한 피해는 보도 후에도 계속 진행되고 확산된다. 따라서 언론중재법 시행 전에 이루어진 허위보도로 인한 피해의 계속을 막기 위하여 언론중재법에 의하여 신설된 정정보도청구권을 적용하는 것이 진정 소급입법에 해당된다고 보기 어렵다.
또한 가처분절차에 의하도록 한 것이 헌법에 위반되지 않는다고 보는 이상, 언론중재법 시행 후에 청구된 정정보도청구사건을 가처분절차에 의하여 심리하도록 한 부분도 위헌이라고 볼 수 없다.
헌법재판소 신문법 언론중재법 선고
